Q. 재건축조합입니다. 관할 지방자치단체로부터 재건축 인가조건으로 기부채납을 요구받았지만 저희 조합의 정비사업과는 관련 없는 토지입니다. 이러한 지자체의 요구에 손해배상 또는 부당이득반환으로 이의제기를 할 수 있을까요.
A. 통상 시·도에서는 도시계획위원회 심의 시 정비사업조합에 부여할 기부채납 비율을 결정하고 기부채납 면적이 정해지면 정비사업을 추진하는 개별 조합은 사업구역 내에 있는 토지들 중 국·공유지를 제외하고 부족한 면적만큼의 국공유지를 새로이 구입해 지방자치단체에 기부채납하게 됩니다.
지자체에서는 개별 조합의 기부채납 비율에 따라 용적률을 상향해주는 등의 인센티브를 부여해준다고 하지만 조합의 입장에서는 해당 조합에 실제로 부여될 기부채납 비율을 예상할 수 없기 때문에 원활한 정비사업진행을 어렵게 하는 요인이 되기도 합니다.
실제로 지자체로부터 재건축 사업과 직접적인 관련이 없는 주차장·공원 기부채납을 인가조건으로 받은 재건축 조합이 기부채납 대상토지를 205억7,000여만원에 매입한 뒤 84억5,000여만원의 공사비를 들여 지하주차장과 공원을 설치한 후 시에 기부하였고 이후 해당 지자체를 상대로 손해배상청구소송을 제기하여 ‘부당한 조건을 걸어 재건축을 인가하였으므로 기부채납대상토지를 매입하도록 하는 부담을 부과한 것은 부당결부금지의 원칙, 비례의 원칙에 위반된다’며 소송을 제기한 사안이 있었습니다.
하지만 1심, 2심과 대법원은 모두 조합의 청구를 기각하였습니다. 법원은 △조합에게 부과된 기부채납의무의 이행으로 인하여 조합이 토지매입비와 공사비를 부담하였지만 그로 인해 조합이 입은 손해를 시가로 전보해야 할 정도로 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 정도에 이르렀다고 볼 수 없고 △기부채납조건이 조합의 사업시행인가 및 변경인가에 대한 대가관계에서 증여 또는 기부를 요구한 것이라고도 볼 수 없으며 △이러한 부담이 신의칙에 위반된다고 볼 수 없다는 이유로 조합의 손해배상 및 부당이득반환청구를 받아들이지 않았습니다.
행정기관이 행정활동을 함에 있어서 그것과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과하거나 그 이행을 강제하여서는 안 된다는 ‘부당결부금지’의 원칙은 행정법의 중대한 원칙 중 하나입니다.
하지만 지자체가 재건축조합에 부과하는 기부채납 의무를 판단할 때에는 이러한 부당결부금지원칙을 엄격하게 적용하고 있지는 않은 것으로 보입니다.
최근 서울시는 ‘정비사업 현금기부채납운영계획’을 수립해 재건축, 재개발 사업시행자가 불필요한 도로, 공원 등 기반시설을 대신하여 ‘현금납부’로 기부채납을 대체할 수 있도록 하였고 실제로 현금 기부채납조건으로 사업이 진행되는 재건축구역이 하나둘씩 늘어나고 있습니다.
따라서 개별 조합에서도 조합의 수익성향상을 위하여 어떠한 종류와 내용의 기부채납조건을 이행할지에 대해 보다 신중히 검토해 볼 필요가 있을 것입니다.