도시 및 주거환경정비법 상 사업시행자가 현금청산대상자에 대한 수용재결을 신청하기 위해서는 사전에 도시정비법에 따른 협의절차를 거치는 것이 필수적이다. 그런데 전부 개정되기 전의 구 도시정비법은 시행령 제48조에서 “사업시행자가 도시정비법 제47조의 규정에 의하여 토지등소유자의 토지, 건축물 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하는 경우 청산금액은 사업시행자와 토지등소유자가 협의하여 산정하고 이 경우 시장․군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있는 것”으로 규정하고 있을 뿐 현금청산을 위한 협의절차에 있어 기준 가격시점에 관하여 별다른 규정을 두고 있지 않다.
반면 토지보상법 제67조제1항은 “보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을 기준으로 한다”고 규정하고 있다. 이에 사업시행자인 조합이 도시정비법에 따른 현금청산절차에서 협의의 기초가 되는 감정평가 금액을 반드시 시장·군수가 추천하는 감정평가업자에 의하여, 토지보상법에 따라 협의 절차 당시를 기준시점으로 하여야 하는지 논란이 있다.
우선 우리 대법원은 도시정비법상 현금청산에 관한 협의는 사업시행자와 현금청산대상자 사이의 사법상 계약의 실질을 갖는다고 보고 있다(대법원 2015.11.27. 선고 2015두48877판결 참조). 그리고 법제처는 “기준금액 없이 협의를 하거나 당사자 중 일방이 임의로 선정한 감정평가업자가 평가하여 산정한 금액을 기준으로 협의를 하는 등 다양한 방법으로 협의를 할 수 있으며 구 도시정비법 시행령 제48조 후단은 협의가 이루어지지 않을 경우를 대비한 규정”이라고 해석한 바 있다.
그렇다면 도시정비법상 사업시행자인 조합은 반드시 ‘현금청산대상자가 된 날을 기준으로 한 시가’에 관한 감정평가를 기준으로 현금청산대상자와의 협의를 할 필요는 없으며 사법상 계약이라는 실질에 따라 다양한 협의 기준을 토대로 협의를 진행할 수 있다고 보는 것이 타당하다.
그런데 2018.6.8. 서울행정법원은 “현금청산대상자들과 사업시행자 사이에 합의로써 달리 정하지 않는 이상 현금청산을 위한 협의를 위해 실시하는 감정평가는 그 협의 당시를 기준시점으로 하여야 한다”고 하면서 조합이 현금청산대상자들을 상대로 사업시행인가일을 기준으로 평가한 감정평가금액을 기준으로 진행한 협의절차는 위법하다고 판단하였다.
특히 서울행정법원은 “현금청산대상자들에게는 시장․군수가 추천하는 감정평가업자 2 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액이 제시된 바 없으므로 감정평가금액의 수액에 따라 협의가 성립될 여지가 있다 할 것이어서 현금청산대상자들이 협의를 거절하는 등의 이유로 협의가 성립될 가능성이 명백히 없는 경우에 해당한다고도 볼 수 없다”고 하여 ‘시장․군수가 추천하는 감정평가업자 2이상의 감정평가’가 적법한 수용재결 신청의 근거가 되는 ‘협의 불성립’의 필수적 요건이라는 취지의 판시를 하였다.
그러나 위와 같은 서울행정법원의 판결은 도시정비법상 협의 절차의 실질이 사법상 계약이라는 점, 시장․군수가 추천하는 감정평가업자의 선정 절차를 임의규정으로 정하고 있는 구 도시정비법 시행령제48조 후단의 문언에 반한다는 점에서 그 타당성에 의문이 있다.
아울러 서울행정법원 스스로도 ‘현금청산대상자들과 사업시행자 사이에 합의로써 달리 정하지 않는 이상’이라는 단서를 붙여 감정평가 시점에 예외가 인정될 수 있다고 보는 동시에 시장·군수가 추천하는 감정평가업자가 평가한 금액의 제시를 ‘협의 성립불가능’을 위한 필수적 요건으로 두고 있다는 점에서 모순되는 측면이 있다.
도시정비법 상 현금청산대상자에게는 토지보상법상 손실보상에 관한 협의 절차가 준용되지 않는다는 기존 대법원 판례의 취지에 따라 조합에게 다양한 협의 권한을 부여하는 것이 타당할 것이다(대법원 2015.12.23. 선고 2015두50535 판결 참조).