※ 도시정비법 조문별 해설을 함에 있어서, 해당 조문을 인용하면 조문의 분량 때문에 해설할 수 있는 조문이 적어져서, 해당 조문은 아래에서 인용하지 않고 제목만 게재하며, 해당 조문은 한국주택정비사업조합협회에서 2018.3.에 발간한 ‘도시 및 주거환경정비사업 법령집’을 펼쳐놓고 같이 보시면 감사하겠습니다.
제2절 조합설립추진위원회 및 조합의 설립 등
제31조(조합설립추진위원회의 구성·승인)
1) ①항으로 알 수 있는 사항=위 제1항을 보면 다음과 같은 사항을 알 수 있다. ① 추진위원회는 조합을 설립하려는 것이 그 목적이다. ②정비구역 지정·고시 후에 구성할 수 있다. ③구성하려면 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어야 한다. ④구성에 대하여 시장·군수등의 승인을 받아야 한다.
2) 추진위원회의 법적성격=추진위원회의 성격에 관하여 ‘추진위원회는 추진위원들로 구성되는 단체로서 비법인 사단으로서의 실체를 가진다.’고 판시된 바가 있다 [대법원 2009.1.30. 선고 2008두14869판결]
비법인사단이 되면 소송상 당사자능력을 가지며, 부동산 등을 소유할 수 있고, 추진위원회가 대외적으로 부담하는 채무에 대하여는 그 구성원인 토지등소유자가 책임을 부담하지 않게 된다. 다만 추진위원회가 해산하게 될 경우에는 채무에 대하여 토지등소유자가 부담하게 될 수도 있다.
정비사업중 조합설립인가시 까지의 진행과정을 보면 ‘정비구역 지정·고시 → 조합설립추진위원회 구성 승인 (토지등소유자 과반수 동의) → 조합 창립총회 → 조합설립인가’의 순서로 진행된다.
3) 추진위원회의 개념=추진위원회를 구성할 때에 토지등소유자 과반수 동의를 받는데, 그러면 추진위원회란 무엇을 말하는 것인가? ①동의자들의 모임을 말하는 것인가? ②동의하지 않은 사람들을 말하는 것인가? ③1항 2항을 모두 합한 토지등소유자 전체부분을 추진위원회라고 말하는 것인가? 위 ①, ②, ③은 모두 답이 아니다. 추진위원회는 구성에 동의한 사람들의 숫자인 토지등소유자 과반수로 구성되는 것이 아니라, 토지등소유자의 대표자로 선출된 추진위원들의 회의체이다. 예를 들어 아파트 동대표회의가 아파트 주민들로 구성되는 것이 아니라 각 동의 동대표로만 구성된 것과 유사하다. 그리고 추진위원은 추진위원회 운영규정에 따라 토지등소유자의1/10 이상으로 선출되기 때문에, 추진위원회는 토지등소유자 1/10 정도인 추진위원들로만 구성된다는 점을 명확히 이해하여야 한다.
4) 토지등소유자의 숫자=‘토지등소유자’의 10분의 1이라는 숫자가 나오기 때문에 누가 토지등소유자이며 그 숫자는 얼마인지가 중요한 개념이 된다. 따라서 ‘토지등소유자’의 개념은 법 제2조제9호에 규정되어 있고, 재건축사업과 재개발사업에서 ‘토지등소유자’의 개념이 다르니 유의하여 토지등소유자 숫자를 계산하여야 한다.
5) 추진위원회 구성시 위원의 숫자에 관하여=제1항제1호에 ‘추진위원회 위원장(이하 "추진위원장"이라 한다)을 포함한 5명 이상의 추진위원회 위원’으로 추진위원회를 구성하도록 되어 있어 추진위원회 구성 승인시 추진위원의 숫자에 관하여, ‘토지등소유자의 숫자와 관계없이 일단 위원장을 포함한 추진위원회 위원 5명 이상으로만 구성되어 있음을 확인할 수 있다면 추진위원회 설립을 승인하여야 한다’는 취지의 대법원 판례 [대법원 2008.7.24.선고 2007두12996판결]가 나오게 되었는바, 이에 따라 구성 승인 때에는 5명 정도만 선정한 뒤에, 구성 승인 이후에 토지등소유자의 10분의 1에 미달하는 숫자를 그 때 선출하여 추가하면 된다.’는 취지의 해석이 있는데 이는 다시 고려해 보아야 한다.
①법규명령인 국토교통부 고시 ‘정비사업 조합설립추진위원회 운영규정’ 에는 명백히 토지등소유자의 10분이 1이상의 추진위원으로 구성하도록 되어 있어 위 제1호의 ‘5명 이상’을 구체적으로 정하였다고 볼 수 있고, ②시행규칙 별지 제4호 서식인 추진위원회 구성 동의서에는 추진위원들의 인적사항을 기재하여 구성 동의서를 징구하도록 되어 있으며, ③추진위원회 구성 동의서에 첨부하도록 되어 있는 추진위원회 운영규정에는 추진위원의 숫자가 기재되어 있지 않는데, 법규명령인 국토교통부 고시 ‘정비사업 조합설립추진위원회 운영규정’을 기초로 하여 각 추진위원회별로 추진위원회 운영규정을 제정한 것이기 때문에 추진위원들의 숫자를 토지등소유자의 10분의 1 이상으로 하는 것을 전제로 제정하였기 때문에 최초 추진위원회 구성승인시부터 추진위원의 숫자는 토지등소유자의 10분의 1 이상으로 채워져 있어야 타당하다고 볼 것이다.
따라서 향후 이러한 논란을 막기 위하여 ‘추진위원장을 포함한 토지등소유자 10분의 1 이상의 추진위원회 위원’으로 법을 개정하였으면 좋겠다.
6)추진위원회 구성 동의자에 대한 조합설립동의 간주=추진위원회 구성에 동의하였다는 점은 정비사업을 진행하는데 동의한다는 의미와 동일하므로, 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자는 조합설립에도 동의한 것으로 간주하여 조합설립을 쉽게 하기 위한 것이다. 따라서 추진위원회 구성 승인을 받을 때에 토지등소유자 과반수 동의를 받기 때문에, 일단 추진위원회 구성 승인을 받으면 조합설립동의율이 과반수가 달성된 것과 동일하다. 그 이후 조합설립동의율인 3/4까지의 차이인 약 25% 정도의 조합설립동의서만 추가로 더 받으면 조합설립동의율을 충족할 수 있다.
그리고 추진위구성에 동의한 사람이 조합설립을 할 시점에 당초의 동의의사가 변경되는 경우에는, 조합설립인가를 신청하기 전에 반대의 의사표시를 함으로써 조합설립동의 간주자 숫자에서 빠질 수가 있도록 하였다. 따라서 창립총회시에는 조합설립동의율을 충족하였는데, 창립총회 후 관할관청에 조합설립인가신청서를 접수할 때까지 반대의사표시를 하는 사람이 있으면 이 사람 숫자를 조합설립동의자 수에서 제외하여야 하고, 이 때문에 조합설립동의율이 미달되어 조합설립인가신청이 반려되는 경우가 있으니 유의하시기 바란다.
하지만 조합설립인가를 신청하기 전에 창립총회를 의무적으로 개최하여야 하고, 이 창립총회를 개최하려면 조합설립동의율을 이미 충족한 상태여야 하고, 또 조합설립동의서는 창립총회가 개최되면 철회할 수 없도록 별도로 규정되어 있기 때문에 추진위원회 구성동의자의 조합설립동의 간주와 조합설립동의서 제출자를 동일하게 규율하기 위해서는 추진위원회 구성동의자의 반대의사표시시기를 ‘조합설립인가를 신청하기 전’에가 아니라 ‘창립총회를 개최하기 전에’로 수정하는 것이 타당하다. 향후 법 개정 대상이라고 할 것이다.
7) 공공지원의 경우 추진위 구성 생략=공공지원을 하려는 경우에는 추진위원회 단계를 생략하고 바로 조합설립인가를 받을 수 있도록 함으로써, 사업시행절차 단축이라는 점을 들어 공공지원을 유도하려는 측면이 있다.