1. 문제의 소재=학교용지 확보 등에 관한 특례법(이하 ‘학교용지법’이라 함)에서는 개발사업에 따라 공동주택을 분양하는 자에게 학교용지 부담금(이하 ‘부담금’이라 함)을 부과할 수 있으나, 도시정비법에 따른 정비사업 시행 결과 정비구역 내 가구 수가 증가하지 않는 경우에는 부담금을 부과할 수 없는 예외를 정하고 있다. 그런데 부담금의 부과는 무엇보다 개발사업 전후로 얼마만큼 가구 수가 증가하였는지를 기준으로 산정되어야 하는바, 개발사업 이후의 가구 수는 개발사업에 따라 발생하는 세대 수로서 확정적인 반면 개발사업 이전의 가구 수는 어느 시점을 기준으로 하는지에 따라 달라질 수 있고, 그에 따라 부담금의 정도 또한 달라질 수 있으므로 문제된다.
2. 학교용지 부담금의 산정 기준시점
가) 정비구역 지정·고시가 기준이라는 판례=이에 관하여 인천지방법원에서는 ①재개발사업은 정비구역 지정·고시 당시의 주거환경을 개선하는 사업이라는 점, ②정비구역 지정시 정비구역과 그 면적 외에 도시계획시설 설치계획, 건축물의 주용도·건폐율·용적률 등에 관한 계획, 정비사업의 시행으로 증가할 것으로 예상되는 세대 수 등에 관한 사항을 포함한 정비계획을 수립해야 하며 사업시행계획인가는 유동적인 반면 정비구역 지정·고시는 고정된 시점으로 일관된 부담금 산정기준을 제시할 수 있다는 점, ③학교시설 확보의 필요성은 정비구역 지정·고시 당시부터 인구 유입으로 인한 취학 수요 증가로 초래하여 발생한다는 점 등을 고려할 때, 부담금 산정을 위한 기존 가구 수는 정비구역이 지정·고시된 시점을 기준으로 판단해야 한다고 보았으며, 서울고등법원은 이를 그대로 인용하였다(인천지방법원 2022. 6. 23. 선고 2021구합52123 판결, 서울고등법원 2023. 6. 21. 선고 2022누50597 판결).
나) 사업시행계획인가일이 기준이라는 판례=그런데 한편 서울고등법원에서는 재개발정비사업에 관하여 최초의 사업시행계획인가일이 아니라 그 이후의 사업시행계획변경인가일을 기준으로 기존 가구 수를 산정할 경우 사업시행인가 시점을 기준으로 기존 가구 수를 산정하는 의미가 없어지며, 법령상 반드시 사업시행인가 시점을 기준으로 기존 가구 수를 산정해야 하는 것은 아니지만 사업시행인가로 사업의 중요 부분이 전반적으로 결정된다는 점에서 사업시행인가 시점을 기준으로 기존 가구 수를 산정하는 것이 나름대로 타당성이 있어보인다고 판단하였다(서울고등법원 2023. 6. 14. 선고 2022나2020038 판결).
또한 부산고등법원에서도 도시환경정비사업에 관한 부담금이 문제된 사건에서, ①정비사업의 시행으로 공동주택을 건설하는 경우에는 신규로 주택이 공급되는 개발사업분만을 기준으로 부담금의 부과대상을 정해야 한다는 점(대법원 2017. 12. 28. 선고 2017두30122 판결), ②정비사업은 사업시행계획인가시 본격화되고 정비구역 지정·고시단계에서는 그 주체조차 특정되지 않는다는 점, ③주거환경의 변화는 건축허가의 성격을 가지는 사업시행계획인가고시일 또는 관리처분계획인가 시점으로 볼 수 있다는 점, ④정비구역 지정·고시 후 사업시행자가 부담금 감액을 목적으로 사업시행계획인가일까지 사업시행구역 내로 세대이전을 도모하는 것은 예상하기 어렵고, 주거용 건축물의 세입자에 대한 주거이전비 보상은 정비계획에 관한 공람공고일 당시 정비구역 내 3개월 이상 거주한 자를 대상으로 하되 그 보상내용은 사업시행계획인가 고시일에 확정된다는 점 등을 종합하면, 정비사업으로 인하여 증가하는 개발사업분 산정을 위한 기존 가구 수는 사업시행계획인가일을 기준으로 산정함이 타당하다고 보았다(부산고등법원 2023. 5. 19. 선고 2022누22460 판결).
3. 검토=학교용지법에서 부담금을 부과하는 목적은 개발사업의 시행자가 학교시설 확보의 필요성을 유발하였기 때문이므로, 무엇보다 부담금의 기준이 될 기존 가구 수 산정의 기준시점은 언제부터 해당 개발사업으로 인한 학교시설 확보의 필요성, 구체적으로는 인구 유입으로 인한 취학 수요의 증가가 초래되었는지에 따라 판단되어야 한다. 따라서 도시·군계획시설의 설치계획은 물론 건축물의 주용도·건폐율·용적률·높이에 관한 계획까지 포함한 정비계획이 수립되어 정비구역 지정·고시된 때 정비사업을 원인으로 한 인구 유입이 발생한다고 볼 여지도 존재한다.
그러나 개발사업이 진행되는 지역에서 ‘단기간’에 형성된 취학 수요에 부응하기 위한 학교의 신설 및 증축은 일반적 공익사업으로서 교육시설을 확보하는 것과 달리 개발지역의 기반시설을 확보하는 성격을 가진다는 점(헌재 2008. 9. 25. 2007헌가1; 헌재 2008. 9. 25. 2007헌가9 결정), 정비구역 지정·고시 이후 일반적으로 추진위원회 구성, 조합설립까지 거친 후에야 비로소 사업시행계획이 수립되어 인가된다는 점, 기존 건축물의 이용형태가 다수의 세입자들로 구성된 경우 정비사업 시행 전 존재하고 있던 취학 수요를 제대로 반영하고 ‘학교시설 확보의 필요성’을 유발하지 않는 개발사업분은 부담금에서 제외하기 위해 기존 세입자 가구 수도 포함하여 학교시설 확보의 필요성 유발 여부를 판단해야 한다는 점, 이러한 부담금은 순수한 재정조달목적 부담금으로서 조세에 대한 관계에서 예외적으로만 인정되어야 하고 남용되어서는 안된다는 점(헌법재판소 2008. 9. 25. 선고 2007헌가1 결정) 등을 고려하면, 정비사업으로 인하여 학교시설 확보의 필요성이 확정적으로 발생한 사업시행계획인가시를 기존 세대 수 산정의 기준시점으로 하는 것이 부담금의 취지나 부과목적에 부합한다고 보인다.
다만 위와 같이 기존 가구 수 산정의 기준시점에 관한 하급심의 판단이 엇갈리고 있으므로 대법원에서 명확히 판단되어야 하고, 종국적으로는 학교용지법 자체에서 구체적인 기준시점에 관한 규정을 둠으로써 법적근거가 마련되어야 할 것이다.