1. 문제의 소재=도시 및 주거환경정비법은 투기과열지구 내 정비사업에서 관리처분계획에 따라 조합원분양분 또는 일반분양분의 분양대상자 및 그 세대에 속하는 자는 분양대상자 선정일부터 5년 이내에 투기 과열지구에서 분양신청을 할 수 없고, 다만 상속, 결혼, 이혼으로 조합원 자격을 취득한 경우에만 분양신청을 할 수 있다고 규정하고 있다(제72조제6항).
즉, 투기과열지구 내 정비사업에서 일반분양 또는 조합원분양에 당첨된 ‘토지등소유자와 그 세대에 속하는 자’는 5년 내에 ‘추가로’ 투기과열지구 내 정비사업의 조합원분양신청을 금지하여, 결국 투기과열지구 내 정비사업에서 5년의 기간 내에 한 번만 일반분양 또는 조합원분양을 받도록 제한하는 내용이 핵심이고 이를 이른바 투기과열지구 내 재당첨 제한 규정(이하 ‘쟁점 규정’)이라고 한다. 결국 쟁점 규정은 토지등소유자의 재산권 행사를 제한하는 규정이라는 점에서 그 적용범위가 문제가 된다.
2. 사실관계=원고들은 부부인데 ①원고의 모친이 투기과열지구 내 정비사업이 진행중인 아파트를 보유하고 있다가 원고들에게 증여하였고 ②원고의 부친은 역시 투기과열지구 내 다른 정비사업 현장의 아파트를 보유하고 있었고 조합원분양신청을 하여 관리처분계획을 득한 상태였으며 ③이후 원고들과 원고의 부모는 이주등을 이유로 동일세대를 구성하면서 원고들이 증여받은 아파트에 대한 분양신청을 하였으나 ④조합은 쟁점 규정을 이유로 원고들을 현금청산대상자로 처리하여 관리처분계획의 인가를 득하였다.
3. 법원의 판단=쟁점 규정의 의미는 ‘추가로’ 분양신청을 제한한다는 것이므로 과연 ‘어떤 목적물’에 대한 분양신청을 ‘추가로’ 제한하는 것인지가 중요해지는데, 법문 자체는 이 부분에 대해 명시적으로 밝히지는 않고 있으므로 ‘추가적인 분양신청’의 의미를 어떻게 새길 것인지가 중요하다고 볼 수 있고, 이는 개정에 따른 부칙 규정과 함께 헌법상 재산권 보장의 의미와 한계라는 테두리를 고려하여 체계적으로 해석되어야 한다.
쟁점 규정이 신설되면서 마련된 부칙규정에 따르면, 시행 전 투기과열지구 내 토지등소유자는 개정 규정에도 불구하고 분양신청이 가능하도록 경과규정을 두었고 그 예외로 다시 토지등소유자와 그 세대에 속하는 자가 이 법 시행 후 투기과열지구의 정비사업구역에 소재한 토지 또는 건축물을 취득하여 해당 정비사업의 관리처분계획에 따라 조합원분양분 분양대상자로 선정된 경우 및 일반분양분 분양대상자로 선정된 경우에는, 개정 규정 시행 전 투기과열지구 내 토지등소유자라도 개정 규정에 따라 투기과열지구 내 정비사업에서 분양신청을 제한하도록 정하였다.
그러나 ㉠개정 규정 및 부칙 규정에서 5년 이내에 재당첨을 제한하는 취지는 실수요자를 보호하기 위하고 단기투기수요를 억제하기 위함인데, 부칙 규정에 따라 보호받던 토지등소유자가 그 세대 구성원에게 자신이 종래부터 보유하던 부동산 소유권을 이전하는 경우에는 그 세대 내에서 분양신청을 할 수 있는 사람이 변경되는 것에 불과하므로 단기투기수요와는 전혀 무관하다고 할 수 있다는 점 ㉡세대 구성이 다른 자녀에게 아파트를 양도하거나 제3자에게 아파트를 양도·처분하여 투자금을 회수하는 방법 또는 아파트를 부부가 모두 보유하는 방법에 대해서는 별다른 제약을 받지 않는 반면, 같은 세대를 구성하는 자녀에게 아파트를 양도하는 방법에 대해서만 재당첨 제한 내지 분양신청 제한이라는 재산권 행사의 제약을 받게 되어 유독 부부가 같은 세대를 구성하는 자녀에게 아파트를 양도하는 경우에만 재산권을 소급적으로 박탈하는 결과에 이르는데, 이는 세대 내 자녀와 세대 외 자녀를 달리 취급할 합리적 근거 없이 부부의 재산권 행사 및 처분 상대방을 선택할 자유를 과도하게 제한하게 된다는 점에서 타당하지 않다는 점 등을 근거로 하여 ㉢부칙 규정 본문의 예외를 규정한 개정 부칙 제1호의 ‘토지 또는 건축물을 취득한 경우’는 개정 규정이 도입될 당시 토지등소유자와 그 세대에 속하는 자가 보유하지 아니하던 새로운 물건을 취득하는 경우를 의미하는 것으로 새김이 옳고, 세대 내에서 소유권이 이전되는 경우까지 포함한다고 해석하기 어렵다고 판시하여 원고들을 현금청산대상자로 정한 관리처분계획을 취소하였다(서울행정법원, 그대로 확정).
4. 검토=쟁점 규정은 도시정비법이 2017.10.24. 법률 제14943호로 일부 개정되면서 신설되었고 그 경과조치로서 시행 전의 소유자에게는 이를 적용하지 않되, 이후 토지등소유자와 그 세대에 속하는 자가 투기과열지구의 정비사업구역에 소재한 토지 또는 건축물을 취득하여 분양대상자가 되는 경우에는 다시 쟁점 규정의 적용을 받도록 부칙 규정을 두고 있다.
도시정비법은 정부의 주택정책이 반영되는 정책법령이라는 점에서 그 개정이 잦은 편이고 그 중에서도 쟁점 규정은 투기수요 억제나 실수요자 보호라는 공익을 위하여 정책적 목적이 가장 뚜렷한 규정 중 하나이다. 따라서 이러한 규정을 적용할 때에는 문언을 기계적·형식적으로 해석하기보다는 입법목적을 고려한 체계적 해석이 필요하다고 사료된다. 조합원의 분양신청은 정비사업의 토지등소유자가 보유한 가장 핵심적인 권리이고 이는 재산권의 본질을 구성하는데 쟁점 규정에 따라 이를 제한하는 것은 사실상 재산권의 소급적 박탈에 해당하는 것으로서 위헌 소지가 매우 클 수밖에 없다. 따라서 이를 보완하기 위한 부칙 규정을 체계적으로 해석한 법원의 판단은 타당하다고 사료되는 바, 이를 숙지하여 향후 분쟁의 소지를 차단하는 것이 필요하다.