1. 문제의 소재=재개발 사업구역 내 조합원이 소유하고 있는 ‘도로’의 종전자산평가는 사업시행인가 당시의 현황에 따라 도로로 평가한 반면, 현황이 ‘도로인 국·공유지’를 점유하고 있던 조합원이 국가 등으로부터 매수한 토지는 정비사업 완료 후 사용이 예상되는 현황에 따라 ‘대지’로 평가하여 그 매수한 가격을 조합원의 권리가액에 포함시키는 내용으로 관리처분계획이 인가되었다. 이는 토지의 소유자가 개인인 경우에는 개발이익이 배제된 가액으로 평가하고, 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 국·공유재산은 개발이익이 반영된 가격으로 평가한 것으로서, 그 소유자가 누구인지에 따라 ‘도로’의 평가에 차이를 두는 것이다. 이러한 관리처분계획이 형평의 원칙에 반하여 위법한 여부가 문제된다.
이 사건에서, 원고는 사업구역 내 소재하는 토지의 현황이 ‘도로’라 하더라도 정비사업이 완료되어 그 토지가 ‘대지’로 사용될 것이라면 대지로 평가하는 것이 타당하다고 주장한다.
2. 관련 규정 및 해석=도시정비법 제74조제1항제5호는 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격을 관리처분계획에 포함시키도록 규정하고 있다. 도시정비법에 따른 정비사업은 정비구역 내 토지등소유자가 종전 자산을 출자하고 공사비 등을 투입하여 공동주택 등을 새로이 건설한 후 조합원에게 배분되고 남은 공동주택 등을 일반에게 분양하여 발생한 개발이익을 조합원들 사이의 출자 비율에 따라 나누어 가지는 사업이므로 관리처분계획의 내용으로서 종전자산가격의 평가는 이와 같은 조합원들 사이의 상대적 출자 비율을 정하기 위해서 이루어진다.
위 규정은 사업시행인가 고시일을 기준으로 감정평가를 실시하여 사업의 시행으로 인한 용도지역의 변화 등 가격변동에 미치는 영향을 배제함으로써 정비구역 내의 종전자산에 대한 평가가 균형 있게 이루어지도록 하기 위한 것이다.
한편 도시정비법 제98조제6항은 사업시행자 또는 점유자에게 우선하여 매각하는 정비구역 내 국·공유지에 대한 평가는 사업시행인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한다고 규정하고 있다. 이 규정의 취지는 정비사업이 비교적 장기간에 걸쳐 시행되기 때문에 국·공유재산에 대한 수의계약이 체결되는 구체적인 시기에 따라 매수부담이 달라지는 것을 방지하기 위함에 있으므로, 위 규정이 기준시기의 현황에 의하여 평가하도록 하는 평가방법까지 함께 규정한 것이라 보기는 어렵다(대법원).
도시정비법 제98조가 정비사업비에 포함되는 국·공유지의 매입비용을 산정하기 위한 규정이라면, 도시정비법 제74조는 향후 발생할 개발이익 등의 분배 기준으로 조합원들 사이의 출자 비율을 산정하기 위한 규정으로서, 국·공유지 매입의 경우와는 달리 도시정비법 제74조제1항은 평가시기는 물론 평가방법까지 함께 규정하고 있다고 볼 수 있다.
만약 일부 조합원들에 대해서만 기준시기의 현황이 아니라 정비사업 완료 후 사용이 예상된 현황에 따라 종전자산가격을 평가하게 되면, 그와 같은 조합원들이 이중의 개발이익을 누리게 되는 결과(종전자산평가시 사업완료 후 현황으로 평가하면 그 평가액에 개발이익이 반영되고, 이러한 개발이익이 반영된 가액을 기준으로 다시 청산시 이익이 분배되기 때문이다)가 발생하여 다른 조합원들과의 관계에서 형평의 원칙에 반하는 결과가 된다.
한편 정비구역 내 국·공유재산이 매각되지 않는다면 국가 등은 정비사업으로 인한 개발이익을 향유할 수 있고, 도시정비법 제98조제6항이 기준시기의 현황에 의하여 평가하도록 하는 평가방법까지 함께 규정한 것이라 보기는 어려우므로 국가 등은 국·공유재산을 개발이익이 반영된 가격으로 매각할 수 있다. 따라서 원고의 종전자산평가와 달리 현황이 도로인 국·공유재산을 대지로 평가하여 매수하였다고 하더라도 형평의 원칙에 반한다고 보기 어렵다.
이러한 이유에서 국·공유지를 점유하고 있던 조합원들이 국·공유지를 미래의 개발이익 등을 감안하여 매수한 후 출자하는 경우 그 매수가격을 그대로 출자비율에 반영하여야 한다.
3. 결론=개인이 소유하고 있는 ‘도로’의 종전자산평가는 사업시행인가고시일 기준으로 개발이익이 배제된 가격으로 평가하고, 현황이 도로인 국·공유재산에 대하여 개발이익이 반영된 가격으로 평가하는 경우 즉, 소유자가 누구인지에 따라 ‘도로’의 평가에 차이를 두는 것은 형평의 원칙에 반하지 않는다. 따라서 이 사건 관리처분계획은 적법하다.