이번 호에서는, 추진위원회 구성승인처분과 조합설립인가처분 사이의 관계에 대해 알아보자.
도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)은 정비사업을 위한 조합설립의 주체로 추진위원회만을 한정하고 있다(제34조제1항).
추진위원회는 시장 등의 승인을 받은 이후 조합설립에 필요한 여러 업무를 추진하게 되는데, 조합창립총회 및 조합설립인가로 추진위원회가 수행한 업무와 관련된 권리·의무가 조합에 포괄적으로 승계되면 추진위원회는 그 목적을 달성하여 소멸하게 된다(대법원 2013.12.26. 선고 2011두8291 판결). 추진위원회 운영규정안에서도 조합이 설립인가처분을 받아 등기까지 완료하면 추진위원회는 해산한다는 규정을 두고 있다.
토지등소유자 중 정비사업 추진에 불만을 가진 자는 추진위원회 구성승인처분이 위법하다며 취소소송을 제기하는 사례가 있는데, 위 소송 계속 중 조합설립인가처분이 이루어진 경우 해당 소송을 유지할 이익이 있는지 문제된다.
이에 대하여 대법원은 “추진위원회 구성승인처분은 조합의 설립을 위한 주체인 추진위원회의 구성행위를 보충하여 그 효력을 부여하는 처분으로서 조합설립이라는 종국적 목적을 달성하기 위한 중간단계의 처분에 해당하지만 그 법률요건이나 효과가 조합설립인가처분의 그것과는 다른 독립적인 처분이기 때문에 추진위원회 구성승인처분에 대한 취소 또는 무효확인 판결의 확정만으로는 이미 조합설립인가를 받은 조합에 의한 정비사업의 진행을 저지할 수 없다. 따라서 추진위원회 구성승인처분을 다투는 소송 계속 중에 조합설립인가처분이 이루어진 경우에는 추진위원회 구성승인처분에 위법이 존재하여 조합설립인가 신청행위가 무효라는 점 등을 들어 직접 조합설립인가처분을 다툼으로써 정비사업의 진행을 저지하여야 하고, 이와는 별도로 추진위원회 구성승인처분에 대하여 취소 또는 무효확인을 구할 법률상의 이익은 없다고 보아야 한다”고 하여 소송을 유지할 이익이 없다고 판단하였다.
조합설립인가처분이 나면 사실상 추진위원회 구성승인처분을 다툴 수 없다는 결론인데, 만약 추진위원회 구성승인처분의 위법의 정도가 무효라면 조합설립인가처분의 효력은 유효한지 의문을 가질 수 있다.
왜냐하면 정비사업은 추진위원회, 조합설립, 사업시행계획, 관리처분계획 등 단계적인 절차를 거쳐 진행되며 여기서 후속적인 절차는 선행한 절차가 유효함을 기초로 이루어지므로 선행한 처분이 무효라면 여기에 터잡은 후속적인 처분도 무효라고 볼 수 있기 때문이다.
이에 대하여 추진위원회 구성승인처분과 조합설립인가처분은 연속적 처분이며 선행 처분의 무효의 하자가 있으면, 이를 이유로 조합설립인가처분을 다툴 수 있다는 의견이 있으나 우리 대법원은 “조합설립인가처분은 추진위원회구성승인처분이 적법·유효할 것을 전제로 한다고 볼 것은 아니므로 구 도시정비법령이 정한 동의요건을 갖추고 창립총회를 거쳐 주택재개발조합이 성립한 이상 이미 소멸한 추진위원회 구성승인처분의 하자를 들어 조합설립인가처분이 위법하다고 볼 수 없다. 다만 추진위원회 구성승인처분의 위법으로 그 추진위원회의 조합설립인가 신청행위가 무효라고 평가될 수 있는 특별한 사정이 있는 경우라면 그 신청행위에 기초한 조합설립인가처분이 위법하다고 볼 수 있다. 그런데 조합설립인가 신청행위는 앞서 보았듯이 법령이 정한 동의 요건을 갖추고 창립총회를 거쳐 조합의 실체가 형성된 이후에 이를 바탕으로 이루어지는 것이므로 추진위원회 구성이나 그 인가처분의 위법사유를 이유로 그 추진위원회가 하는 조합설립인가 신청행위가 위법·무효로 된다고 볼 것은 아니고, 그 위법사유가 도시정비법상 하나의 정비구역 내에 하나의 추진위원회로 하여금 조합설립의 추진을 위한 업무를 수행하도록 한 추진위원회 제도의 입법취지를 형해화할 정도에 이르는 경우에 한하여 그 추진위원회의 조합설립인가 신청행위가 위법·무효이고, 나아가 이에 기초한 조합설립인가처분의 효력을 다툴 수 있게 된다”고 하여 아주 예외적인 경우에 한하여 다툴 수 있다고 판단하였다.