도시정비법 제14조 제3항에 의하면 추진위원회는 조합설립인가를 신청하기 전에 대통령령이 정하는 방법 및 절차에 따라 조합설립을 위한 창립총회를 개최하여야 한다. 도시정비법 시행령 제22조의2 제1항에 의하면 추진위원회는 도시정비법 제16조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 동의를 받은 후 조합설립인가의 신청 전에 조합설립을 위한 창립총회를 개최하여야 한다. 즉 추진위원회는 창립총회 이전 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지등소유자의 동의를 얻어야 한다.
도시정비법에서는 도시정비사업을 함에 있어 다양한 이해관계를 조정하고 사업추진과정의 투명성 및 효율성을 제고하기 위하여 단계별 사업추진절차와 그에 대한 토지등소유자의 동의요건을 명시적으로 규정하고 있다. 특히 종전에 도시정비법령에 명시적 규정이 없이 민법에 따라 운영되던 창립총회가 그 본래 기능을 충실히 수행할 수 있도록 2009. 8. 11. 도시정비법 시행령이 일부 개정되어 창립총회의 개최시기, 요건 및 그 세부적 운영방법 등이 규정되었다.
특히 창립총회의 개최시기에 관하여 조합설립을 위한 동의율 충족된 이후로 정한 사유는 창립총회에서 조합정관의 확정, 임원의 선임, 대의원의 선출을 함에 있어 많은 조합원들의 의사를 반영하기 위한 것이다. 따라서 창립총회 당시 조합설립을 위한 동의율이 도시정비법 제16조 제1항 내지 제3항에 미치지 못한다면 위 창립총회의 결의에 하자가 있다고 볼 수 있다.
그러나 재개발·재건축 사업구역내 토지등소유자의 산정은 도시정비법 제17조 및 시행령 제28조에 규정되어 있으나, 실무적으로 위 법률의 규정만으로 정확하게 사업구역내 토지등소유자를 산정하기는 어렵다. 종전 조합설립인가취소 또는 무효소송에서 조합설립동의율이 그 쟁점중 하나였으며, 일부 판례의 사례에서 보듯이 추진위원회, 조합, 시장·군수 등이 토지등소유자의 산정에서 실수를 하기도 하였다.
창립총회의 개최시기를 조합설립동의율이 충족된 이후로 정한 이유는 정관확정, 임원선출 등에 조합원들의 의사를 충실히 반영하겠다는 것임에 비추어 보면 일부 동의율이 극소 소수로 미달되었다면 조합원들의 의사반영에 아무런 지장이 없다고 볼 수 있다.
조합설립인가 신청당시 추가적인 동의에 의해 조합설립을 위한 동의율이 충족되었다면 토지등소유자의 부정확한 산정으로 인하여 창립총회 당시 동의율이 일부 극히 미달된다는 사유만으로 다시 창립총회를 개최하거나 조합설립인가처분이 취소된다면 사회·경제적으로 바람직하지 않을 수 있다. 이 경우 창립총회에서의 개최시기에 관한 하자는 추가적인 동의서의 충족에 의해 치유되었다고 볼 수도 있을 것이다.
따라서 창립총회 당시 조합설립에 대한 토지등소유자의 동의요건에 미달된다 하더라도 그 미달된 동의율이 극히 소수(3% 미만)에 불과하고, 조합설립인가 신청전에 동의율이 충족되어 있다면 해당 추진위원회는 다시 창립총회를 개최할 필요가 없을 것이다. 만약 조합설립인가처분이 있다면 창립총회 당시의 동의율 미달사유만으로 해당 조합에 대한 인가처분의 취소 또는 무효사유로 볼 수 없을 것이다.
창립총회 당시의 동의율 미달로 인하여 조합설립인가처분의 취소가 다투어지고 있다면 법원은 행정소송법 제28조에 의거 조합설립인가처분의 취소가 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 판단하여 사정판결을 할 수도 있을 것이다.