1. 문제의 소재(쟁점 정리)=A재개발정비사업조합 설립추진위원회는 사업구역 내 도로 소유자 B의 토지대장 상 주소지로 등기우편을 2회 발송하였으나 모두 주소불명으로 반송되었다. 그 후 이 사건 추진위원회는 조합설립인가신청 전 구청장에게 소재불명자 명부를 제출하면서 그에 대한 확인요청을 하였으나 B에 대해서는 조회가 불가하다는 통지를 받았다. 이에 이 사건 추진위원회는 토지대장에 B의 주민등록번호가 기록되어 있음에도 B를 토지등소유자의 수에서 제외되는 소재불명자로 분류하여 조합설립인가를 신청하였고, 그 인가를 받았다. 이 사건 조합설립인가처분이 적법한가?
2. 관련 규정 및 취지
(1) 관련 규정=도시 및 주거환경정비법 제36조 제1항 제8호는 조합을 설립하는 경우 그에 대한 동의는 서면동의서에 토지등소유자가 성명을 적고 지장(指章)을 날인하는 방법으로 한다고 규정하고 있고, 도시정비법 시행령 제33조 제1항은 “법 제36조 제1항에 따른 토지등소유자의 동의는 다음 각 호의 기준에 따라 산정한다.”라고 규정하면서, 제4호에서, “토지등기사항증명서, 건물등기사항증명서, 토지대장 또는 건축물관리대장에 소유자로 등재될 당시 주민등록번호의 기록이 없고 기록된 주소가 현재 주소와 다른 경우로서 소재가 확인되지 아니한 자는 토지등소유자의 수 또는 공유자 수에서 제외할 것”이라고 규정하고 있다.
(2) 취지=도시정비법 시행령 제33조 제1항 제4호는 일정한 요건을 갖춘 소재불명자는 토지등소유자의 수에서 제외하여야 한다고 규정하고 있는데, 이는 의사 확인이 어려운 토지등소유자를 조합설립 동의 등의 절차에서 동의 대상자에서 제외함으로써 사업 진행을 원활하게 하려는 것이다. 그러나 소재가 확인되지 않는다는 이유만으로 토지등소유자에서 제외되는 자는 자신의 의사가 전혀 반영되지 않은 채 소유물이 처분되는 결과가 발생할 수 있기 때문에 위 규정은 엄격하게 해석하여야 하고, 소재불명자의 소재를 확인하기 위한 충분한 노력을 다해야 한다.
3. 소재불명자를 토지등소유자 수에서 제외하기 위한 요건
(1) 원칙=도시정비법 제36조 제1항, 동법 시행령 제33조 제1항 제4호에 따르면, 조합설립을 위한 동의율 산정 시 토지등소유자의 수에서 제외되는 소재불명자가 되기 위해서는, ① 등기사항증명서, 토지대장 등 공부상 소유자로 등재될 당시 주민등록번호의 기록이 없고, ② 공부에 기록된 주소가 현재 주소와 다르고, ③ 소재가 확인되지 아니할 것이라는 요건을 조합설립 인가시까지 갖추어야 한다.
다만 관련 법령은 토지등소유자의 소재를 확인하는 절차와 방법까지 규정하고 있지는 않다. 따라서 공부상 주소와 현재 주소가 다른 경우에는 소재가 일응 확인되지 아니하는 것으로 해석함이 타당하며, 조합설립추진위원회나 행정청이 등기사항증명서, 토지대장 등의 공부 외에 주민등록표를 열람하거나 등·초본을 교부받는 등의 방법으로 토지등소유자들의 주소를 확인하여야 할 의무까지 부담한다고 볼 수는 없다. 또한 제적등본이나 해당 사업구역 밖의 부동산등기부등본, 재산세납부현황 등을 추가로 조사할 의무가 있다고 볼 수도 없다.
(2) 공부(公簿)상 주민등록번호가 기록되어 있는 경우=이 사건의 경우, 토지대장에 B의 주민등록번호가 기록되어 있으므로, B는 도시정비법 시행령 제33조 제1항 제4호의 문언상 소재불명자의 요건을 갖추지 못한 것으로 볼 여지가 있다.
그러나 서울고등법원 등 판결은 토지 또는 건축물 소유자나 그의 상속인의 존재 및 소재를 확인하기 위한 가능하고도 충분한 노력을 다하였음에도 그러한 사실을 확인할 수 없음이 분명한 경우, 토지대장 등에 주민등록번호가 기록되어 있다고 하더라도 소재불명자로 간주하여 토지등소유자에서 제외된다는 취지로 판시하고 있다.
4. 결어=이 사건 추진위원회는 조합설립인가신청 전 두 차례에 걸쳐 B의 토지대장 상 주소지로 등기우편을 발송하였으나 모두 주소불명으로 반송되었고, 나아가 구청장에게 B에 대한 소재확인을 요청하였으나 조회가 불가하다는 결과를 통지받았다. 이 사건에서 대법원은 “B는 도시정비법 시행령 제33조 제1항 제4호에 따라 토지등소유자의 수에서 제외되는 소재불명자라고 봄이 상당하고, 토지대장에 B의 주민등록번호가 기록되어 있다고 하여 달리 볼 것은 아니다”라고 판시했다. 따라서 이 사건 조합설립인가처분은 적법하다 할 것이다.