1. 문제의 소재
도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’)에 따르면 사업시행자는 사업시행계획서(제52조)를 작성하여 시장군수 등에게 제출하여 사업시행계획인가를 득하여야 하고 인가받은 사항을 변경하는 경우에도 역시 ‘인가’를 득하여야 하나(제50조 제1항 본문), “경미한 변경사항”인 경우에는 시장군수에게 신고하여야 한다고 규정하고 있다(제50조 제1항 단서). 이때 사업시행계획서의 내용인 사업시행기간의 경우 통상적으로는 최초로 사업시행계획인가를 하면서 인가일로부터 ㅇㅇ개월정도로 정하고 정비사업의 진행정도에 따라 연장이 필요하다면 사업시행계획을 변경하여 일정 기간을 다시 정하여 연장하는 방식을 취하고 있다. 이렇듯 사업시행기간이 거의 만료되었거나 이미 도과된 상태에서 사업시행기간을 연장하는 내용으로 사업시행계획을 변경하는 것이 “경미한 변경사항”으로서 관할 관청에게 신고하는 것으로 족한 것인지, 아니면 총회 결의를 거쳐 관할관청의 인가를 다시 얻어야 하는 것인지 실무상 다소 혼란이 있고 그 의견이 대립되어 문제가 된다.
2. 도시정비법령에 따른 사업시행계획인가의 경미한 변경
도시정비법 제50조 제1항 단서에 따라 동법 시행령 제46조는 (사업시행계획인가의 경미한 변경)이라는 제목으로 경미한 변경사항에 해당하는 사유를 구체적으로 열거하고 있다. 여기서 열거된 사유 중에는 ‘사업시행기간의 연장’은 별달리 규정된 바는 없으나, 한편으로 대법원은 관리처분계획의 경미한 변경사유에 관하여 “⌜도시정비법 제48조 제1항 단서 소정의 ‘대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때’란 도시정비법 시행령 제49조의 각호에 규정된 사항들에 한정되는 것이 아니라, 변경대상이 되는 관리처분계획의 내용을 구체적·개별적으로 살펴보아 조합총회의 의결을 거치지 아니하더라도 그 변경내용이 객관적으로 조합원 등 이해관계인의 의사에 충분히 부합하고 그 권리의무 내지 법적 지위를 침해하지 아니하거나, 분양대상자인지 여부에 대한 확정판결에 따라 관리처분계획의 내용을 변경하는 때와 같이 조합총회의 의결을 거친다고 하더라도 그 변경내용과 다르게 의결할 수 있는 여지가 없는 경우 등도 포함한다고 봄이 타당하다.⌟”고 판시하고 있으므로(대법원 2012. 5. 24. 선고 2009두22140 판결 등 참조) 이러한 법리를 사업시행계획의 경미한 변경사유에도 유추적용한다면 ‘사업시행기간의 연장’이 위 판례가 설시하는 기준에 부합한다면 ‘경미한 변경’에 해당한다고 볼 여지가 있다.
그러나 서울행정법원과 서울고등법원을 비롯한 각급 법원은 사업시행계획인가의 경미한 변경을 규정한 도시정비법령의 내용은 예시적 규정이 아니라 그 사유를 구체적으로 열거한 규정으로 해석하고, 관리처분계획의 경미한 변경에 관한 위 대법원 판시의 경우에는 사업시행계획의 경우와는 사안을 달리하여 그대로 적용하기 곤란하다거나 유추적용한다고 하여도 사업시행인가는 사업시행자에게 토지보상법상의 토지 등 수용권이 부여되는 사업인정으로 의제되고, 위와 같은 수용권은 사업시행기간 내에서만 효력이 있으며 이처럼 사업시행기간은 수용권의 존속기간으로서 정비구역 내 토지등소유자들의 권리·의무에 중대한 영향을 미친다는 등의 이유로 '경미한 사항의 변경'에 해당한다고 볼 수 없다고 판시하는 경향이 현재로서는 주류인 것으로 보이고 이에 관한 대법원의 명시적인 판단은 아직 존재하지 않는다.
3. 검 토
가. 도시정비법령에 따르면 “사업시행기간”은 시도 조례로 정하는 경우에 사업시행계획에 포함되도록 하면서도 관할 행정청이 사업시행계획을 인가고시할 때에 반드시 그 내용으로 포함시켜야 하고 수용 등 재결의 신청은 사업시행계획인가시 정해진 사업시행기간 이내에 하도록규정하고 있어 법령이 임의적으로 정하고 있지만 사업시행계획인가를 얻는데 누락할 수 없는다소 특수한 지위를 가지는 것으로 보인다. 또한 정비사업 중 토지등 소유권을 확보하는 방안으로서 수용재결의 형식에 따르는 사업(재개발사업 등)의 경우 사업시행기간은 수용권의 존속기간을 의미하는 것이어서 토지등소유자들의 이해관계에 상당한 영향을 미치게 된다는 점을 고려하여야 할 것으로 보인다.
나. 도시정비법령상 ‘사업시행계획의 경미한 변경사항’(동법 시행령 제46조)의 범위와 내용은 ‘관리처분계획의 경미한 변경사항’(동법 시행령 제61조)의 그것보다 더 넓고 다양한 편이다. 이는 정비사업의 단계적 특성이 반영된 것으로서 ‘사업시행계획’이 인가되면 사업시행자는 토지의 수용, 철거착공 각종 인허가 의제, 이주대책 등 후속절차를 집행할 수 있는 포괄적 계획의 수립이 가능해짐을 의미하는 것이므로 동법 시행령 제46조에 규정된 내용은 구체적인 열거규정으로 보는 것이 타당한 것으로 보인다. 따라서 이와 다소간에 성격을 달리하는 관리처분계획의 경미한 변경에 관한 대법원 2009두22140 판결을 직접적으로 적용하는 것은 무리가 있어보이고, 이를 유추적용할 수 있다고 하더라도 전술한 사정을 감안한다면 ‘사업시행기간의 연장’을 통한 사업시행계획의 변경이 조합총회의 의결을 거치지 아니하더라도 그 변경내용이 객관적으로 조합원 등 이해관계인의 의사에 충분히 부합하고 그 권리의무 내지 법적 지위를 침해하지 아니하거나 조합총회의 의결을 거친다고 하더라도 그 변경내용과 다르게 의결할 수 있는 여지가 없는 경우에 해당한다고 보기는 어렵다고 사료된다(사업시행기간을 연장할 필요성이 있더라도 그 필요한 기간에 관한 조합원들의 의견에 차이가 있을 수 있다). 따라서 사업시행기간의 연장은 총회 의결을 거쳐 관할 관청의 변경인가를 득하는 것이 안전하고 이로써 분쟁의 소지를 차단하여 정비사업의 안정적이고 지속적인 추진을 도모하는 것이 필요하다.