조합설립인가 처분이 있은 이후 사업성에 회의적인 시각을 가진 조합원이나 토지등소유자가 많아지면 조합해산동의를 통한 사업중단 시도가 현실적 이슈로 등장한다. 해산동의 움직임이 활발해질수록 그에 대응하는 조합의 대책 역시 구체적이고 진지해지기 마련이다.
조합설립인가 취소를 통해 사업중단을 모색하는 입장에서는 당연히 비관적 사업성 분석을 토대로 가능한 한 많은 해산동의서를 징구하려 애쓸 것이고 어떻게든 사업을 이어가려는 조합측은 비관적 사업분석의 허구성을 지적하며 철회서를 걷어 해산동의를 무력화시키는데 한정된 자원을 집중하게 될 것이다. 해산동의서와 철회서의 건곤일척 한판 싸움이 벌어지는 형국이다.
법령상 해산동의서(사실은 조합설립동의서를 비롯한 모든 동의 및 그 철회에 공통된 내용이다)에 관한 규율은 명확하며 단순하다. 동의내용을 적은 서면에 지장날인과 자필서명 후 신분증 사본을 첨부하여 동의의 상대방에게 건네주면 된다.
동의의 상대방이 누구인지에 대해서는 아직 논란이 많다. 누구는 행정청, 어떤 이는 조합, 또 다른 이는 해산동의서를 징구하여 조합설립인가 취소를 신청하려는 자가 동의의 상대방이라고 주장한다. 과연 타당한 것인지는 나중 문제이고 일단 동의철회에 관한 도시정비법 시행령의 입법자들은 적어도 해산동의 철회에 관한한 동의의 상대방은 해산동의서를 징구하여 조합설립인가 취소를 신청하려는 자를 머릿속에 떠올렸던 듯하다.
아무튼 완성된 해산동의서를 동의의 상대방에게 넘겨주고 조합설립인가 취소 신청에 충분한 해산동의서를 징구한 자가 그 해산동의서를 근거로 행정청에 조합설립인가 취소를 신청하면 그것으로 조합해산동의권 행사에 관한 문제는 원칙적으로 일단락된다.
반면 해산동의 철회권의 행사방법은 난해한 퍼즐만큼이나 복잡하다. 해산동의 철회서의 작성 형식은 해산동의서와 다름없지만 철회는 동의에 따른 인가신청 전에만 할 수 있다든가, 철회서를 동의의 상대방 및 행정청에게 내용증명으로 발송하여야 한다든가, 철회서가 동의의 상대방에게 도달한때 또는 행정청이 철회서 접수 사실을 동의의 상대방에게 통지한 때 중 빠른 때에 효력이 발생한다는 등의 사항은 동의서와 다른 철회서에 고유한 규율이다.
해산동의 철회와 관련하여 가장 중요한 제한은 ‘해산동의에 따른 조합설립인가 취소 신청 전’까지만 철회가 허용된다는 것이다. 조합설립인가 취소 신청 전까지로 철회권 행사를 제한하는 것은 시기에 따라 변동할 수 있는 해산동의율을 고려 행정청의 처분 기준을 특정 시점에 고정시킴으로써 행정의 일관성 및 예측가능성을 도모하기 위함이다.
이때 처분의 기준이 되는 ‘조합설립인가 취소 신청 시’는 어떤 의미로 받아들여야 할까. 예를 들어 최초의 조합설립인가 취소 신청이 있은 후 철회서가 접수되었다면 당연히 해당 철회서는 일응 시기적 제한으로 인해 효력을 인정받을 수 없을 것이다.
그러나 해산동의율 미비 등의 사유로 최초의 조합설립인가 취소 신청이 취하되거나 반려되었다면 어떻게 될까.
일단 효력이 없는 것으로 판단되었던 철회서이기에 이후 우연한 사정에 불과한 신청의 취하나 반려와 상관없이 확정적으로 무효로 보아야 할까. 아니면 기왕에 존재하던 철회권 행사의 시기적 제한이 사라진 이상 뒤늦게나마 철회의 효력을 인정하여야 할까.
애초에 철회의 시기적 제한을 설정한 취지가 처분의 기준시점을 고정시키려는 것이기에 이때의 신청 시는 처분의 기준 시로 실제 작용한 종국적 신청 시를 뜻하는 것으로 새겨야 한다.
그러하기에 최초의 조합설립인가 취소 신청행위가 취하나 반려를 통해 무효화 되었다면 시기적 제한이 사라진 철회서는 그때부터 온전한 효력을 갖는 것으로 파악하는 것이 옳겠다.