<사례>재개발조합의 조합원인 甲은 분양신청 기간내에 분양신청을 하지 아니하여 현금청산자가 되었다. 甲은 사업구역내의 Ⓐ토지와 사업구역 외의 Ⓑ토지를 소유하고 있었으나 Ⓐ토지의 수용으로 인하여 Ⓑ토지가 잔여지로 남게 되어 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란하게 되었다. 그리하여 甲은 수용재결 신청전에 조합에게 잔여지 매수청구를 하였으나 거절당했다. 이와 같은 경우 甲에 대한 토지보상법상 구제방법이 있는지 여부?
1. 토지보상법의 규정 및 개념=공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하‘토지보상법’이라 한다) 제74조 제1항은 ‘동일한 토지소유자에 속하는 “일단의 토지”의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 “잔여지”를 “종래의 목적”에 사용하는 것이 현저히 곤란한 때에는 당해 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있고, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에 한하되, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다’고 규정하고 있다.
위 규정에서 ‘일단의 토지’라 함은 반드시 1필지의 토지만을 가리키는 것이 아니라 일반적인 이용방법에 의한 객관적인 상황이 동일한 한, 수필지의 토지까지 포함하는 것으로 볼 수 있고, ‘잔여지’란 동일한 토지소유자에게 속하는 일단의 토지 일부가 협의매수되거나 수용됨으로 인해 남게 되는 부분의 토지를 말한다. 또한 ‘종래의 목적’ 이라 함은 수용재결 당시에 당해 잔여지가 현실적으로 사용되고 있는 구체적인 용도를 의미하고, ‘사용하는 것이 현저히 곤란한 때’ 라고 함은 물리적으로 사용하는 것이 곤란하게 된 경우는 물론 사회·경제적으로 사용하는 것이 곤란하게 된 경우, 즉 절대적으로 이용 불가능한 경우만이 아니라 이용은 가능하나 많은 비용이 소요되는 경우를 포함한다.
2. 손실보상에 관한 재결전치주의=토지소유자가 사업시행자로부터 토지보상법 제74조에 따른 보상을 받기 위해서는 토지보상법 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 토지보상법 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받을 수 있을 뿐, 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 아니하는바, 토지보상법이 손실보상에 관하여 재결전치주의를 채택한 취지는 공익사업의 시행으로 인한 손실보상에 있어 손실의 발생여부 및 손실의 범위에 관하여 재결절차를 통한 행정청의 전문적 판단이 선행되도록 하는 것이 절차의 효율적 운영이라는 측면에서 합리적임을 고려한 것이다.
3. 잔여지 수용청구권의 법적 성질과 행사시기=토지보상법 제74조 제1항이 ‘관할 토지수용위원회에 대한 잔여지 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 할 수 있다’고 규정하여 잔여지 수용에 관하여 예외 없이 사업시행자와의 협의를 거치도록 하고 있고, 대법원은 잔여지 수용청구권은 손실보상의 일환으로 토지소유자에게 부여되는 권리로서 그 요건을 구비한 때에는 잔여지를 수용하는 토지수용위원회의 재결이 없더라도 그 청구에 의하여 수용의 효과가 발생한다는 입장으로 확정수용청구의 형성권적 성질을 인정하고 있다. 토지보상법 제74조 제1항에 의하면, 잔여지 수용청구는 사업시행자와 사이에 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우 일단의 토지의 일부에 대한 관할 토지수용위원회의 수용재결이 있기 전까지 관할 토지수용위원회에 하여야 하고, 잔여지 수용청구권의 행사기간은 제척기간으로서, 토지소유자가 그 행사기간 내에 잔여지 수용청구권을 행사하지 아니하면 그 권리가 소멸한다.
4. 사례의 정리=잔여지에 대한 수용청구를 하려면 현금청산대상자인 甲은 우선 조합에게 잔여지 매수에 관한 협의를 요청하여 협의가 성립되지 아니한 경우에 한하여 그 일단의 토지의 일부 수용에 대한 ‘토지수용위원회의 수용재결이 있기 전’까지 관할 토지수용위원회에 잔여지를 포함한 일단의 토지 전부의 수용을 청구할 수 있고, 그 수용재결 및 이의재결에 불복이 있으면 조합을 피고로 하여 그 이의재결의 취소 및 보상금의 증액을 구하는 행정소송을 제기하여야 하며, 곧바로 조합을 상대로 하여 민사소송으로 잔여지에 대한 보상금의 지급을 구할 수는 없다