<사례> 재개발정비사업조합설립추진위원회는 창립총회를 거친 후 피고 구청장에게 조합설립인가를 신청하였고, 2019. 5. 9. 구청장은 법정 동의율을 충족했다고 보아 조합설립인가 처분을 하였다. 한편 사업구역 내에 다수의 물건을 소유하고 있는 A건설은 ‘지분쪼개기’방식으로 토지등소유자의 수를 인위적으로 늘려 토지등소유자의 법정 동의율 요건을 충족시켰다. 조합원 甲은 지분쪼개기로 늘어난 토지등소유자를 제외하면 동의자 수는 법정 동의율 요건을 충족시키지 못하게 되므로 이 사건 조합설립인가처분은 무효라고 주장한다. 이 사건 조합설립인가의 효력유무?
1. 사건의 경위=이 사건 토지등소유자 수는 추진위원회 승인 당시 397명이었으나, 그 이후 A건설은 자신이 소유하고 있던 구역 내 부동산의 과소지분을 형식적인 증여, 매매 등을 통해 명의신탁하는 방식을 통하여 토지등소유자의 수가 점점 늘어나 조합설립인가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다) 당시에는 512명이 되었고, 결국 피고 구청장은 동의율이 76%(391/512)에 달하였다고 하여, 이 사건 처분에 이르게 되었다. 이는 A건설이 향후 시공사로 선정되기 위한 목적으로, 사업시행구역 내 다수의 토지 또는 건축물을 매수하여 임직원이나 지인 등에게 소위 ‘지분쪼개기’를 하여준 결과였다.
2. 원고들의 주장=A건설은 자신이 소유하고 있던 다수의 부동산에 대하여 이른바 ‘지분쪼개기’방식으로 토지 또는 건축물의 극히 적은 지분을 임직원이나 지인에게 소유권이전등기를 함으로써 인위적으로 토지등소유자의 수를 늘린 후 조합설립에 관한 동의서를 제출하도록 하였는바, 이들은 정상적인 토지등소유자라고 할 수 없으므로 동의자 수와 법정 동의율을 산정할 때 이를 제외하여야 하고 이들을 제외하면 토지등소유자의 동의자 수는 법정 동의율 요건을 충족하지 못하여 이 사건 처분은 위법하다.
3. 지분쪼개기로 소유권을 취득한 자를 동의자 수에 포함할 것인지 여부
(1)도시정비법령의 규정=도시정비법 제35조 제2항에서는 “조합을 설립하기 위한 법정 동의율(토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의)”을, 제36조에서 “토지소유자의 동의방법”을 규정하고 있고 도시정비법시행령 제33조 제1항 제1호에서는 재개발사업의 경우에 ①1필지의 토지 또는 하나의 건축물을 여럿이서 공유할 때에는 그 여럿을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정하고(가목), ②1인이 다수 필지의 토지 또는 다수의 건축물을 소유하고 있는 경우에는 필지나 건축물의 수에 관계없이 토지등소유자를 1인으로 산정하며(다목), 둘 이상의 토지 또는 건축물을 소유한 공유자가 동일한 경우에는 그 공유자 여럿을 대표하는 1인을 토지등소유자로 산정하도록(라목) 규정하고 있다.
위와 같이 도시정비법령에서 엄격한 동의율 요건을 요구하고 동의자 수 산정방법과 기준을 구체적으로 정하고 있는 것은 재개발사업의 경우 토지등소유자의 재산권의 행사와 주거 안정 등에 막대한 제한을 가져오게 되므로 토지등소유자의 자유로운 의사결정권을 보장하고 진정한 의사를 반영하여 재개발사업을 추진하려는 취지이다.
(2)‘지분쪼개기’로 인한 조합설립에 관한 동의율 요건의 잠탈=재개발사업을 위한 조합설립의 인가와 같이 토지등소유자의 엄격한 동의율 요건을 정하고 있는 경우에 오로지 그 동의율 요건을 충족하기 위한 목적으로 정비구역 내의 토지 또는 건축물의 과소지분을 형식적인 증여, 매매 등을 통해 명의신탁하거나 통정하여 허위로 소유권이전등기를 하는 이른바 ‘지분쪼개기’방식을 통해 토지 또는 건축물의 공유관계를 형성함으로써 조합설립에 관한 동의여부의 의사를 결정할 수 있는 토지등소유자 수를 늘리고, 늘어난 토지등소유자들로 하여금 조합설립에 동의하도록 하는 것은, 도시정비법 제35조 제2항에서 정한 조합설립에 관한 동의율 요건을 잠탈하기 위하여 편법 또는 탈법적인 방법에 해당한다.
(3)소결=도시정비법에서 정한 동의율 요건을 잠탈하기 위해 위와 같은 이른바 ‘지분쪼개기’방식으로 늘어난 토지등소유자들은 재개발사업에 대한 자유로운 의사결정권을 행사할 수 있는 토지등소유자에 해당한다고 할 수 없으므로, 그 토지등소유자들은 도시정비법 제35조 제2항에 따른 재개발사업을 위한 조합설립에 관한 동의율 요건을 산정함에 있어서 전제 토지등소유자의 수 및 동의자 수에서 제외함이 타당하다.
이 사건의 경우‘지분쪼개기’ 방식을 통해 과소지분을 취득한 자들을 조합설립을 위한 동의자 수에서 제외하면, 조합설립에 관한 동의율은 64%에 불과하므로, 법정 동의율 요건을 충족하였음을 전제로 한 이 사건 조합설립인가처분은 위법하다.