1. 문제의 소재=빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법에 의거 조합이 설립되어 가로주택정비사업을 시행하는 경우 사업시행계획 인가 고시 후 이주 과정에서 세입자들이 영업권 보상을 요구하면서 버티는 경우가 있는데 이와 같은 영업 보상 주장이 타당한 것인지 살펴보고자 한다.
2. 빈집법 등 관계 법령=도시정비법 제63조에서 “사업시행자는 정비구역에서 정비사업(재건축사업의 경우에는 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 해당하는 사업으로 한정한다)을 시행하기 위하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제3조에 따른 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있다”라고 규정하고 있는 바와 완전히 동일한 형식으로, 소규모주택정비법 제35조의2조는 “사업시행자는 소규모재개발사업 또는 가로주택정비사업(시장·군수등 또는 제18조제1항에 따라 공공시행자로 지정된 토지주택공사등이 관리지역에서 시행하는 경우로 한정한다)을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 공익보상법 제3조에 따른 토지·물건 및 권리를 수용 또는 사용할 수 있다”고 규정하고 있어 시장·군수등 또는 공공시행자로 지정된 토지주택공사등이 관리지역에서 시행하는 경우에 해당하지 않는 가로주택정비사업의 경우에는 원칙적으로 토지보상법에 따른 수용절차를 준용하지 않고 있다.
이와 같이 도시정비법의 형식과 내용을 그대로 준용하고 있는 소규모주택정비법의 문언에 도시정비법상 재개발·재건축사업의 사업 지연 가능성 등 단점을 보완하기 위해 도입된 소규모주택정비사업의 취지 등을 더하여 고려해본다면, 소규모주택정비법상 손실보상에 관한 규정은 사업시행자에게 토지 등을 수용 또는 사용할 권한이 부여된 정비사업에만 제한적으로 적용되는 것이지 그 권한이 부여되지 아니한 조합 방식 가로주택정비사업의 경우에는 적용되지 않는다고 보아야 한다(더욱이 가로주택정비사업에 손실 보상 절차가 준용되어 사업 진행에 추가적인 기간이 소요되는 것은 주택의 신속한 공급 등 절차의 간소화를 주로 하는 소규모주택정비법의 입법 취지에도 부합하지 않는다).
3. 법원 판결례=하급심 법원 또한 위와 같은 견지에서 “살피건대, 소규모주택정비법 제56조는 토지등소유자의 동의방법 등에 관하여는 도시정비법 제27조 및 제36조를, 사업대행자 지정에 관하여는 도시정비법 제28조를 준용하는 등 소규모주택정비사업에 있어 도시정비법의 여러 규정을 준용하고 있으면서도, 사업시행자에게 토지 등을 수용 또는 사용할 권한을 부여한 도시정비법 제63조, 손실보상에 관하여 공익사업법을 준용하도록 한 도시정비법 제65조를 준용하는 규정을 두고 있지 않다. 이러한 소규모주택정비법의 각 규정의 문언과 취지 등을 종합하여 보면 소규모주택정비법 제37조제1항 단서 제2호는 도시정비법 제63조에 따라 사업시행자에게 토지 등을 수용 또는 사용할 권한이 부여된 정비사업에만 제한적으로 적용되고, 그 권한이 부여되지 아니한 소규모주택정비사업에는 적용되지 않는다고 봄이 타당하다(대구지방법원 2021.10.14. 선고 2021가단114898 판결)”라고 판시하여 특별한 사정이 없는 한 가로주택정비사업의 사업시행자는 손실보상을 할 의무가 없다고 명백히 판단한 바 있다.
4. 본론=소규모주택정비법이 관련 법리에 대하여 대부분을 준용하고 있는 도시정비법이 적용되는 재건축사업에서 손실보상이 문제된 사안에서 대법원은 “도시정비법의 입법 목적 및 취지, 도시정비법상 주택재건축사업의 특성 등과 아울러 …(생략)… 이러한 차이는 주택재건축사업의 토지등소유자로 하여금 임차권자 등에 대한 보상을 임대차계약 등에 따라 스스로 해결하게 할 것을 전제로 한 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 주택재건축사업에 대하여 도시정비법 제49조제6항 단서나 토지보상법 규정이 유추적용된다고 보기도 어렵다”고 판시하여, 임차권자 등에 대한 손실보상을 규정하고 있는 도시정비법 제49조제6항 단서는 주택재건축사업에 적용될 수 없다고 일관되게 판단하고 있으며(대법원 2014.7.24. 선고 2012다62561, 62578 판결 등 참조), 또한 헌재도 도시정비법 제81조제1항이 재건축사업의 영업손실보상을 규정하지 않은 것은 헌법에 위배되지 않는다고 판단하였는 바(헌법재판소 2020.4.23.자 2018헌가17 결정), 참고하기 바란다.