1. 사안의 개요=원고는 안양시 일원에서 주택재건축정비사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행할 목적으로 설립된 주택재건축정비사업조합이다. 피고 안양시는 2014.11.7. 원고에 대하여 이 사건 사업의 사업시행인가를 하였고 같은 날 이를 고시하였다. 피고는 원고에게 2016.11.30. 안양시 도로 3,407.8㎡ 중 3,226.8㎡(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)에 관한 대부계약 체결 신청을 예상 대부료 금액과 함께 안내하였다. 원고는 2016.12.21. 피고와 2016.7.8.부터 2019.3.31.까지 이 사건 도로를 대부하기로 하는 계약을 체결하고 대부료를 모두 납부하였다(그 후 사업시행인가 시 이 사건 도로는 무상양도 대상인 용도 폐지 정비기반시설로 지정되었음).
원고는 구 도시 및 주거환경정비법 제32조제1항제3호, 제6항에 따라 사업시행인가에 의하여 이 사건 도로의 사용에 따른 사용료 또는 점용료가 면제되므로 대부료 역시 면제된다는 주장하면서 행정소송을 제기하였다(쟁점은 구 도시정비법상 주택재건축조합이 그 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설 부지를 점유ㆍ사용하는 경우 대부료를 지급해야 하는지 여부이다).
2. 대부료 지급 의무 발생 여부(대법원의 판단)=공유재산 및 물품 관리법(2021.4.20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공유재산법’이라 한다)에 따르면 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하고(제5조제1항), 행정재산 외의 모든 공유재산을 일반재산으로 정한다(제5조제3항). 행정재산에 관해서는 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하고 이에 사권을 설정하지 못하도록 하여 처분 등을 제한한다(제19조제1항 본문). 한편 일반재산에 관해서는 대부·매각·교환·양여·신탁하거나 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수 있고(제28조제1항), 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 대부료를 징수한다(제32조제1항).
공유재산 및 물품 관리법에 따르면 일반재산은 행정재산과 달리 사용·수익허가의 대상이 될 수 없고 대부계약의 대상이 될 뿐이다. 그리고 행정재산이라 하더라도 공용폐지가 되면 행정재산으로서의 성질을 상실하여 일반재산이 되므로, 그에 대한 공유재산법상의 제한이 소멸되며, 강학상 특허에 해당하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 그 효력이 소멸한다. 따라서 주택재건축사업의 정비구역 내의 기존 도로 용도를 폐지하고 재건축아파트의 부지 등 일반재산으로 사용하면 도로법이 정한 도로로서의 기능을 상실하게 되므로 이에 대한 점용허가는 더 이상 불가능하고, 일반재산에 관하여 대부계약을 체결하고 그에 기초하여 대부료를 징수하는 절차를 거치는 대신 관리청의 처분에 따라 일방적으로 점용료를 부과할 수는 없고(대법원 2015.11.12. 선고 2014두5903 판결 참조), 사업시행자에게 사업시행기간 동안 위 정비기반시설을 무상으로 사용할 수 있는 권리가 있다고 보기도 어렵다.
3. 결어=구 도시정비법 제32조제6항의 문언 해석과 구 도시정비법 관련 규정들을 종합하면 도로가 용도폐지로 일반재산이 된 경우에 용도가 폐지되기 이전에 의제된 점용허가의 효력은 소멸되어 대부계약 체결의 대상이 된다. 주택재건축조합이 그 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설 부지를 점유·사용하는 경우 대부계약에 따른 대부료를 지급해야 하고, 대부료에 대해서는 구 도시정비법 제32조제6항의 사용료 또는 점용료 면제 규정이 적용될 수는 없다. 이 사건 도로의 경우 원고가 사업시행인가 고시를 받은 2014.11.7. 도로로서의 용도가 폐지되어 일반재산이 되었고 이에 대한 점용허가나 그에 따른 구 도시정비법 제32조제6항의 사용료 또는 점용료 면제 규정이 적용될 여지가 없다. 따라서 원고는 이 사건 사업의 시행을 위해 피고와 이 사건 도로 부지에 대한 대부계약을 체결할 수밖에 없고 그에 따라 대부료를 지급할 의무가 있다.