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정비구역 지정 VS 정비구역 해제(2)
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정비구역 지정 VS 정비구역 해제(2)
  • 이정아 변호사
  • 승인 2020.09.18 09:40
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지난 기고에서는 과거 정비구역 지정처분에 대한 소송에서 시행령이 정한 ‘준공 후 20년 경과’라는 요건에만 해당하면 곧바로 ‘노후·불량건축물’로 볼 수 있는지, 아니면 법이 정하는 ‘철거가 불가피할 것’이라는 요건까지 만족하여야 하는 것인지를 두고 다툼이 있었다는 것, 이에 대해 대법원은 준공 후 20년의 경과는 철거의 불가피성을 판단하는 데에 있어 노후·불량화의 징표가 되는 여러 가지 기준 중 하나를 제시한 것이고 준공 후 20년이 지났다는 것만으로 곧 철거가 불가피한 건축물에 해당하는 것은 아니므로 개개 건축물이 철거가 불가피한 상태인지를 따져 정비구역을 지정해야 한다고 해석하였다는 것, 그런데 정비구역 해제처분을 두고 또다시 이와 유사한 현상이 벌어졌다는 것, 즉, 도시정비법이 ‘정비구역 지정 목적 달성이 불가능하다고 인정되는 경우’를 정비구역 해제 사유로 규정하면서 구체적인 기준을 조례에 위임하자 몇몇 지자체에서 이를 ‘토지면적의 2분의 1 이상의 동의로 정비구역의 해제를 요청하는 경우’로 정하였다는 것, 해당 지자체들은 그와 같은 내용으로 조례를 개정하자마자 넓은 토지를 가진 소수 조합원들이 정비구역 해제를 요청하면 정비구역 지정 목적 달성 가능 여부에 대한 검토 없이 곧바로 정비구역을 해제하는 처분을 내렸다는 것 등을 살펴보았다.

보유한 토지면적의 다과와 상관없이 조합원들에게 평등한 의결권을 부여하는 도시정비법의 취지를 고려해보면, 토지면적 2분의 1 이상의 동의만으로 정비구역을 해제할 수 있도록 규정한 해당 조례의 내용은 분명 이상하다.

과반을 훨씬 넘는 조합원이 사업에 찬성하더라도 다면적의 토지를 소유한 일부 조합원들이 사업의 운명을 좌지우지할 수 있게 되니 말이다.

도시정비법의 취지를 어느 정도 이해하는 사람이라면, 그 조례가 법의 위임 취지나 범위를 넘어서는 부분이 있다는 생각을 가질 수밖에 없다. 이렇듯 갑자기 개정된 조례에 의해 졸지에 날벼락을 맞자, 조합들은 해당 조례가 무효라고 주장하며 사건을 법원으로 가져갔다.

공익과 사익 또는 사익 사이의 이익형량을 제대로 하지 않았다는 취지의 재량권 일탈·남용의 주장도 부가되기는 하였으나 주된 주장은 어디까지나 ‘해당 조례가 법의 위임 범위나 취지를 벗어나 무효’라는 것이었다.

조례를 무효로 보아야 한다는 논리는 다양했지만, 궁극적으로는 조례가 토지면적만을 기준으로 동의율을 산정하여 정비구역을 해제할 수 있게 한 것은 넓은 면적의 토지를 보유한 소수 조합원의 의견을 다수 조합원의 의견보다 우선시하는 결과를 가져오므로, 평등한 의결권을 부여한 법의 취지에 반한다는 주장이었다. 일견 그럴듯하게 들린다. 하지만 안타깝게도 이러한 주장은 법원에서 모두 배척되었다. 왜 그럴까.

상위법령이 하위법령에 구체적인 내용을 위임한 한 경우 법원이 하위법령에 대한 무효 선언에 얼마나 신중을 기하는지 이해한다면 그 이유를 쉽게 납득할 수 있다. 다시 말해, 법원은 하위법령이 상위법령의 문언적 한계를 명백히 벗어나 ‘새로운 입법’을 하는 것으로 볼 수 있는 경우에만 하위법령에 대해 무효를 선언한다.

실제 사례를 들어보자. 도시정비법이 ‘정비구역 지정 목적 달성이 불가능한 경우’를 정비구역 해제 사유로 삼으면서 조례에 구체적 내용을 위임하였는데 조례는 이를 ‘해당구역 및 주변지역의 역사·문화적 가치 보전이 필요한 경우’로 규정하였다. ‘해당구역 및 주변지역의 역사·문화적 가치 보전’이라는 것은 지자체가 손쉽게 정비구역을 해제하기 위해 만든 사유일 뿐, 아무리 연관성을 찾으려 해도 정비구역의 추진 상황이나 정비구역 지정 목적 달성과는 관련지어 생각하기 어렵다. 이렇게 하위법령이 상위법령에서 정한 요건의 문언적 의미를 완전히 뛰어넘어 ‘새로운 입법’이라 부를 수 있을 정도로 엉뚱한 내용을 규율한 경우에만 법원은 하위법령인 조례에 대해 무효를 선언하는 것이다.


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