이번 호에서는 사업시행인가와 손실보상금 산정 기준에 대해 살펴보고자 한다. 사업시행자인 조합은 정비사업을 시행하기 위하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’)을 준용하여 사업구역내 토지, 건물 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있다,
여기에 뒤따라야 하는 것이 현금청산 절차인데, 현금청산절차에서는 손실보상의 기준일이 중요하다. 손실보상의 기준일에 따라 손실보상의 범위가 달라지기 때문이다. 손실보상의 기준일이 과거일수록 손실보상금이 낮게 평가될 가능성이 높아지는 바, 손실보상금 기준일은 현금청산자에게 매우 중요한 이슈가 될 수밖에 없다.
재개발사업에서 손실보상금의 기준일은 토지보상법 제70조제4항을 따르게 되다. 위 규정은 “공시지가는 사업인정고시일(사업시행인가일) 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일(사업시행인가일)과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다”고 규정한다. 이를 해석하면 해당 정비사업의 사업시행인가일이 손실보상금의 원칙적인 기준일이 되며, 그 이후의 개발이익 등은 손실보상금에 반영되지 않는다고 볼 수 있다.
위와 관련하여 위 사업시행인가일이 변경되는 경우 손실보상금 산정 기준일 역시 달라져야 하는가에 대한 다툼이 있다. 왜냐하면 최초 사업시행인가일로부터 현금청산절차까지는 짧아도 2년 이상의 시간이 소요되며 정비사업에서 사업시행계획에는 토지이용계획(건축물배치계획을 포함한다), 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치계획, 제10조에 따른 임대주택의 건설계획, 건축물의 높이 및 용적률 등에 관한 건축계획 등이 담겨져 있는데(도시정비법 제52조제1항 참조) 위 계획들은 정비사업의 사업성, 정비사업의 정부 정책 등에 의해 변경될 수 있기 때문이다. 이러한 점 때문에 사업시행변경인가 없이 사업이 마쳐지는 경우는 드물다.
대법원 2018.7.26. 선고 2017두33978 판결은 이에 대한 다툼을 명확히 정리하였다. 사업시행인가의 주요 내용이 실질적으로 변경하는 인가가 있었던 사실 관계를 기초로 “특정한 토지를 사업시행 대상 부지로 삼은 최초의 사업시행인가 고시로 의제된 사업인정이 그 효력을 유지하고 있다면 최초의 사업시행인가 고시일을 기준으로 보상금을 산정함이 원칙이다. 만일 이렇게 보지 않고 사업시행변경인가가 있을 때마다 보상금 산정 기준시점이 변경된다고 보게 되면 최초의 사업시행인가 고시가 있을 때부터 수용의 필요성이 유지되는 토지도 그와 무관한 사정으로 보상금 산정 기준시점이 매번 바뀌게 되어 부당할 뿐 아니라 사업시행자가 자의적으로 보상금 산정 기준시점을 바꿀 수도 있게 되어 합리적이라고 볼 수 없다”고 하여 사업시행인가에 실질적인 변경이 있다고 하더라도 손실보상금의 기준은 최초 사업시행인가일이 되어야 한다고 판단하였다.
대법원의 이러한 판단은 개발이익 배제 원칙과도 궤를 같이 한다. 즉, 사업시행인가고시로써 당해 사업의 시행사실이 일반 대중에게 알려지고 그 이후에는 당해 정비사업으로 인한 개발이익이 발생할 수 있는 바, 이를 배제하기 위해서는 그 이전의 표준지 공시지가를 적용해야 한다는 논리이다. 최초 사업시행인가의 효력이 유지하고 있는 이상 실질적 변경이 있다고 하더라도 그 이전의 개발이익은 당해 정비사업으로 인한 것임은 부정하기 어렵기도 하다.