서울 소재 A재개발조합(원고)의 관리처분계획인가에 따르면 정비사업 시행으로 공급하는 주택의 세대수는 총 672세대(분양 556세대→임대 116세대)이고, 정비사업 시행 전의 구역 내 기존 세대수는 389세대(소유자 244세대→세입자 145세대) 이다. 한편 학교용지 확보 등에 관한 특례법은 정비사업 시행으로 해당 구역 내에서 ‘증가하는 세대수’(정비사업으로 공급하는 세대 수－정비사업 시행 전의 기존 세대 수)를 고려하여 학교용지부담금을 부과하도록 하고 있다. 그런데 구청장(피고)은 기존 세대 수를 389세대가 아닌 269세대(세입자 세대 중 다가구주택 세대는 제외한 것으로 보임)로 계산해 이를 기준으로 학교용지부담금을 부과하였다. 이러한 학교용지부담금부과처분은 유효한가?
1. 기초사실=피고 구청장은 학교용지 확보 등에 관한 특례법(이하 학교용지법) 제5조 및 제5조의2에 따라 학교용지부담금을 부과하였는데, 그 구체적인 산정내역은 다음과 같다. 즉 이 사건 정비사업으로 공급하는 세대를 총 672세대, 기존 세대수를 269세대(=소유자 세대＋세입자 세대 중 일부)로 각 산정한 후, 여기서 정비사업으로 공급하는 임대주택 116세대를 부과 대상에서 제외함으로써 최종적인 학교용지부담금 부과대상 세대 수를 287세대(672세대－269세대－116세대)로 파악하였다.
2. A조합(원고)의 주장=A조합은 정비사업으로 공급하는 세대는 총 672세대이고 기존 세대수는 389세대(소유자 세대＋세입자 세대)이며, 이 사건 정비사업으로 공급하는 임대주택은 116세대이므로 학교용지부담금 부과대상이 되는 세대 수는 167세대(672세대－389세대－116세대)라고 주장한다. 그럼에도 피고 구청장은 기존 세대 수를 산정할 때 기존 세입자 세대의 대부분을 제외함으로써 결과적으로 학교용지부담금 부과대상 세대 수를 과도하게 산정하여 이 사건 처분을 하였는 바, 이는 중대·명백한 하자가 있는 무효인 처분이라고 주장한다.
3. 이 사건 처분의 기존 세대 수 산정의 하자에 관한 판단=정비사업의 시행으로 해당 정비구역 내 세대 수가 증가하여 학교시설 확보의 필요성이 발생하였는지 여부는 정비사업에 따라 공급하는 공동주택의 세대 수에서 정비사업 시행 이전 세대 수인 기존 세대 수를 빼는 방법으로 산정하여야 한다. 그런데 기존에 토지 및 건축물 등을 소유하였던 조합원 세대와 이 사건 정비구역 내 거주하던 세입자 세대 사이에 취학에 대한 수요 측면에서는 아무런 차이가 없는 점, 신축 공동주택이 기존의 노후·밀집한 다가구주택을 대체하여 그 세대 수가 감소함에도 불구하고 기존 다가구주택 등의 거주 특성을 무시한 채 세입자를 기존 세대 수에서 제외하는 것은 불합리한 점 등에 비추어 보면 정비사업으로 인한 학교시설 확보의 필요성 유발 여부를 판단함에 있어 토지 및 건축물의 소유자 세대 수 뿐만 아니라 기존 세입자 세대 수를 모두 포함하여 기존 세대 수를 산정하는 것이 타당하다.
이 사건 처분 무렵 기존 세대 수를 확인할 때 “다가구주택의 세입자는 기존 세대 수에서 제외되어야 한다”는 교육부의 해석례가 있었고, 이에 따라 구청장은 기존 세대 수를 산정할 때 기존 세입자 세대의 대부분을 제외한 것으로 보인다. 결국 이 사건 처분에는 기존 세대 수를 산정함에 있어서 세입자 세대 대부분을 제외한 결과 정비사업 시행으로 증가한 세대 수를 과도하게 산정한 하자가 있다고 할 것이다.
4. 이 사건 처분이 당연무효에 해당하는지 여부=학교용지법 제5조제1항제5호는 “정비사업의 시행 결과 해당 정비구역 내 세대 수가 증가하지 아니하는 경우 학교용지부담금을 부과할 수 없다”는 내용을 규정하고 있을 뿐 학교용지부담금 산정의 기준이 되는 기존 세대 수의 산정방법에 관하여는 구체적으로 규정하고 있지 아니한 점, 비록 행정기관 내부의 해석기준에 불과하기는 하지만 “기존 세대 수를 확인할 때 다가구주택의 세입자는 기존 세대 수에서 제외되어야 한다”는 교육부의 해석례가 있었던 점 등을 고려하면, A조합이 주장하는 사정만으로는 이 사건 처분의 하자가 중대·명백하다고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 처분의 하자가 중대·명백하여 이 사건 처분이 당연무효인 처분에 해당한다는 A조합의 주장은 이유 없다.