토지보상법은 도로를 사도법에 의한 사도와 사실상의 사도, 그리고 그 외의 도로 3종류로 구분하면서 ①‘사도법에 의한 사도’는 ‘인근토지에 대한 평가액의 5분의 1 이내’로 ②‘사실상의 사도’는 ‘인근토지에 대한 평가액의 3분의 1 이내’로 ③‘그 외의 도로’는 ‘일반 토지의 평가방법과 동일하게’ 평가하도록 규정한다(토지보상법 시행규칙 제26조제1항).
이렇듯 도로의 종류에 따라서 손실보상 평가금액에 큰 차이가 발생하기 때문에 어느 도로에 해당하는가의 문제에 있어서 사업시행자와 토지소유자의 입장이 대립되기 마련이다.
특히 ‘예정공도’는 원래 기반시설로서의 도로가 개설되는 절차와 달리, 국토계획법에 따른 도시·군관리계획에 의하여 도로로 결정된 이후 그 다음의 절차를 거치지 않고 인접 토지에서 건축 등을 함에 따라 자연히 개설되어 사실상 도로로 사용되고 있는 도로를 말하는데(중앙토지수용위원회 2021 토지수용 업무편람), 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로인 ‘사실상의 사도’와 유사한 측면이 있으나 도로개설이 강제되었다는 점에서 ‘공도’로서의 성격이 강조된다.
이러한 특성으로 인해 예정공도는 ‘사실상의 사도’의 개념에서 명시적으로 제외되어(토지보상법 시행규칙 제26조제2항), 사실상의 사도처럼 3분의 1로 감액평가하지 않고 일반적인 토지 보상평가와 같이 정상평가한다.
예정공도를 ‘현황도로로 이용되고 있지만 공익사업이 실제로 시행되지 않은 상태에서 일반공중의 통행로로 제공되고 있는 상태로서 계획제한과 도시계획시설의 장기미집행상태로 방치되고 있는 도로’라고 정의하면서, 예정공도부지의 보상액을 사실상의 사도로 평가한다면 토지가 도시·군관리계획에 의해 도로로 결정된 후 곧바로 도로사업이 시행되는 경우의 보상액을 수용 전의 종전 사용현황인 대지를 기준으로 산정하는 것과 비교하여 토지소유자에게 지나치게 불리한 결과를 초래한다는 점을 고려하여 예정공도부지는 사실상의 사도에서 제외하고 있는 대법원의 입장(대법원 2014두6425 판결)도 이러한 취지와 일맥상통한다.
그 결과, 보상금액을 낮추고 싶은 유인이 큰 사업시행자는 현황도로인 토지가 예정공도인지 아닌지를 다투며 사실상의 사도로 판단되기를 희망하는 경우가 많다.
현황도로가 예정공도인지 판단하는 가장 주요한 요소는, 도시계획시설 도로로 결정된 ‘이후’에 도로로 개설되었는지(또는 도로로 사용되었는지) 여부이다. 따라서 우선적으로 확인해야 할 것은 재개발사업계획결정 고시 등에 의해 도로가 신설될 것으로 지정했던 결정이 언제 있었는지이다.
만일 이미 도시재개발사업계획결정 고시에 의해 도로가 신설될 것으로 결정되어 있어서, 재개발사업이 예정대로 진행되었더라면 당연히 사업시행자가 토지소유자에게 수용 전 사용현황인 대지로 평가하여 보상한 후 도로를 개설했어야 하는데 당시 사업시행자의 파산 등 오로지 사업시행자의 사정으로 사업이 중단되어 방치되자, 행정청이 바로 옆 구역의 사업시행자였던 토지소유자에게 도로를 먼저 개설해 줄 것을 요청함에 따라 토지소유자가 도로를 개설하여 일반인들의 통행에 제공하고 있었다면, 해당 토지는 예정공도부지에 해당하므로 인근토지의 표준적 이용상황을 기준으로 정상평가하여야 할 것이다.