1. 문제의 소재=재개발·재건축 조합은 최고 의사 결정 기관으로 총회를 두고 있고 조합 설립 인가를 득하기 위해서 예산안, 시공사 선정, 사업시행계획, 관리처분계획 의결 등을 위해서 필수적으로 조합원 전원을 참석 대상으로 하는 총회를 개최하여 의결 절차를 진행하여야 한다.
그러나 코로나19 대유행 시대를 맞아서 행정청 등에서는 다수인이 모이는 실내 행사를 전면 금지하고 있고, 따라서 조합에서는 단지 내 주차장 등 옥외 공간을 활용하여 조합원 참석 인원 등을 제한 조정하는 방안으로 총회를 개최하고 있다.
최근 일선 행정청으로부터 조합 총회를 옥외에서 개최하는 경우 집시법 상 신고 대상인 옥회집회 여부에 대해서 논란이 있는 바, 집시법 규정에 비추어 신고 대상인지 여부를 검토해 보기로 한다.
2. 관련 규정 및 판례=집회 및 시위에 관한 법률(이하 집시법) 제2조에서는 ‘옥외집회’에 대하여 천장이 없거나 사방이 폐쇄되지 아니한 장소에서 여는 집회라고 규정하고 있고 집시법상 옥외집회를 주최하려는 자는 동법 제6조제1항에 따른 신고서를 집회 전 관할 경찰서장에게 제출하여야 한다. 옥외집회의 신고의무를 위반하였을 시 동법 제22조 벌칙 규정에 따라 2년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금에 처해질 수 있다.
법원은 집시법이 보장 및 규제의 대상으로 삼고 있는 ‘집회’의 의미에 관하여 다음과 같이 판시하고 있다(대법원 2008.6.26. 선고 2008도3014 판결).
구 집회 및 시위에 관한 법률(2007.5.11. 법률 제8424호로 전문 개정되기 전의 것)이 적법한 집회 및 시위를 최대한 보장하고 위법한 시위로부터 국민을 보호함으로써 집회 및 시위의 권리의 보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화되게 함을 그 목적으로 하고 있고(제1조), 집회 그 자체의 개념에 관하여는 아무런 정의규정을 두고 있지 않으면서도 시위에 관하여는 다수인이 공동목적을 가지고 도로·광장·공원 등 공중이 자유로이 통행할 수 있는 장소를 진행하거나 위력 또는 기세를 보여 불특정 다수인의 의견에 영향을 주거나 제압을 가하는 행위를 말한다고 정의하는 한편(제2조제2호), 제3조 이하에서 옥외집회를 시위와 동렬에서 보장 및 규제하고 있는 점에 비추어 볼 때 위 법률에 의하여 보장 및 규제의 대상이 되는 집회란 ‘특정 또는 불특정 다수인이 공동의 의견을 형성하여 이를 대외적으로 표명할 목적 아래 일시적으로 일정한 장소에 모이는 것’을 말한다고 봄이 상당하다.
또한 대법원은 단순히 옥외에서 이루어지는 집회가 모두 집시법 제6조제1항의 신고대상에 해당한다고 보지 않고 제3자 법익과의 충돌가능성, 공공의 안녕질서에 해를 끼칠 가능성이 있는지 여부를 그 기준으로 고려하고 있다(대법원 2013. 10. 24. 선고 2012도11518 판결).
3. 도시정비법 상 총회가 집시법 상 신고 대상인 ‘집회’인지 여부=조합이 개최하는 총회 역시 정비사업을 추진하고자 하는 토지등소유자들이 도시정비법 상 사업 진행을 위해서 대내적인 의사결정을 하는 총회에 불과하고 집시법상 ‘집회’와 달리 토지등소유자들은 그 의사결정 내용을 대외적으로 표명할 목적을 가지지 않는다.
또한 그와 같은 총회는 조합원들만을 참석 대상으로 하고 있고 총회를 통해 조합의 구성과 운영방식을 정하려는 것에 불과한 바, 그 과정에서 제3자의 법익과 충돌하거나 공공의 안녕질서에 해를 끼칠 수 있는 상황이 발생할 가능성은 거의 존재하지 않고 일반적인 사회생활질서의 범위 내에서 총회가 이루어질 것으로 충분히 예상된다.
즉 총회는 집시법상 보장 및 규제의 대상이 되는 ‘집회’에 해당하지 않으며 가사 그 ‘집회’에 해당한다고 하더라도 총회의 성격상 공공의 안녕질서를 유지하기 위한 사전조치로서 신고대상이 되는 집회에 해당하지 않는 바, 총회 개최를 위해 집시법상의 집회신고 절차를 거칠 필요가 없다고 봄이 타당할 것이다.