이번호에서는 무상양수 도로에 대해 이야기하고자 한다. 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 제97조제2항은 “시장·군수등 또는 토지주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그에게 무상으로 양도된다”고 규정하고 있다.
같은 조 제3항은 “제1항 및 제2항의 정비기반시설에 해당하는 도로는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 말한다. 1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조에 따라 도시·군관리계획으로 결정되어 설치된 도로 2. 도로법 제23조에 따라 도로관리청이 관리하는 도로 3. 도시개발법 공유재산 및 물품 관리법에 따른 공유재산 중 일반인의 교통을 위하여 제공되고 있는 부지. 이 경우 부지의 사용 형태, 규모, 기능 등 구체적인 기준은 시·도조례로 정할 수 있다”고 규정한다.
이를 풀어 설명하면 정비사업구역 내 구불구불한 옛날 도로는 아파트 부지가 되기에 조합에 무상으로 주고, 그 대신 조합이 새로 만든 반듯한 새 도로는 이를 관리하는 지방자치단체에게 무상으로 준다는 것이다.
무상양수도 제도는 조합에 의해 새로 설치된 정비기반시설이 관리청에 무상으로 귀속됨으로 인해 야기되는 조합의 재산상 손실을 고려하여 그 조합이 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 지방자치단체 소유의 정비기반시설을 그 조합에게 무상으로 양도되도록 하여 위와 같은 재산상의 손실을 합리적인 범위 안에서 보전해 주고자 하는 데 그 입법 취지가 있다(대법원 2007.4.13. 선고 2006두11149 판결 참조).
한편, 과거부터 도시계획도로가 아닌 현황도로가 무상양도 대상인지 논란이 있어왔다. 우리 대법원은 도시개발법에 의한 도시개발사업, 국토계획법에 따른 도시계획시설사업 등에서의 현황도로에 대해서는 무상양도 대상으로 판단하면서도 유독 정비사업에 대해서는 현황도로를 무상양도 대상이 아니라고 판단하여 이에 대한 많은 비판이 있었다.
최근에도 대법원은 서울 ‘장지교 삼거리 입체화 시설공사’와 관련하여 사업구역 내에 있는 도로를 무상양도 대상이 아니라고 판단한 바 있다(대법원 2019.8.30. 선고 2016다252478 판결).
이에 대해 무상양도 대상의 범위를 확대하는 것은 자칫 과잉보상이 될 수 있다는 점을 들어 판결을 지지하는 견해도 물론 있다. 그러나 무상양수도의 제도적 취지를 고려할 때 현황도로를 무상양도의 대상에서 제외하는 것은 타당하지 않다.
도시정비법 문언상 도시계획시설을 무상양도의 요건으로 해석하는 것은 무리가 있으며, 새로 설치되는 정비기반시설의 설치규모·면적이 기존 정비기반시설의 설치면적·규모의 2배 이상에 이르는 점까지 고려할 때 앞서 이야기 한 과잉보상의 우려는 설득력이 떨어진다. 이러한 점에서 현황도로를 무상양도의 대상에 명확히 포함하는 것을 내용으로 하는 도시정비법의 개정이 필요하다고 본다.