1. 법제처 유권해석
가. 조합 설립 시 동의를 받아야 하는 ‘토지등소유자’에 해당하는지 여부(적극)=법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는 바,(각주 대법원 2009.4.23. 선고 2006다81035 판결례 참조 ) 도시정비법 제2조 제9호 가목에 따르면 재개발사업의 경우 “토지등소유자”란 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말하는데 같은 법 제35조제2항 각 호 외의 부분에서는 재개발사업의 추진위원회가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐 정비구역에 위치한 건축물 중 정비계획에서 존치하기로 계획된 건축물의 소유자를 조합 설립의 동의를 받아야 하는 토지등소유자에서 제외하도록 규정하고 있지는 않으므로 정비계획에서 존치하기로 계획된 건축물의 소유자가 조합 설립에 대한 동의를 받아야 하는 토지등소유자에 해당함은 도시정비법의 문언상 명백합니다(각주 대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두27094 판결례 참조).
또한 도시정비법 제35조제2항 각 호 외의 부분에서 재개발사업의 추진을 위한 조합설립인가의 요건으로 토지등소유자의 동의를 요구하는 것은 재개발사업의 시행에 이해관계가 있는 자로 하여금 재개발사업의 시행 여부를 결정할 수 있도록 하려는 취지인 바, 재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀접한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역 등에서 도시기능의 회복 등을 위해 도시환경을 개선하기 위한 사업(제2조제2호나목)으로서 개별 건축물이 아닌 정비구역 전체를 대상으로 하고 정비구역 내 도로, 상하수도 및 공원 등 정비기반시설의 설치(각주 도시정비법 제52조제1항제2호 참조) 등으로 인하여 정비구역 내 주거환경의 중대한 변화를 가져오게 된다는 점을 고려하면 본인 소유의 건축물이 철거되지 않고 존치되는 건축물의 소유자도 해당 건축물이 위치한 전체 정비구역에서 시행되는 재개발사업에 대한 이해관계가 있는 자로 보는 것이 관련 규정의 입법취지에 부합하는 해석입니다.
아울러 도시정비법 제9조제1항제12호, 같은 법 시행령 제8조제3항제5호 및 「도시·주거환경 정비계획 수립 지침」(국토교통부훈령 제977호) 4-6-1에 따라 정비계획에는 정비구역 내 건축물의 철거·개량·보존 또는 존치 여부를 명시하여야 하는 바, 이러한 규정들에 비추어 볼 때 재개발사업 건축물의 존치는 정비구역에 위치한 기존 건축물의 처리 방법, 즉 구체적인 재개발사업 시행 방식 중 하나인 것이지 해당 건축물 및 그 부지를 정비사업의 대상 또는 정비구역에서 제외하는 것은 아니라는 점과 도시정비법 제58조에서는 정비구역 내 일부 건축물을 존치하는 내용의 사업시행계획서를 작성하여 사업시행계획인가를 받을 수 있도록 하면서(제1항) 존치 건축물 및 그 토지에 관하여 「주택법」 등에 대한 특례를 적용할 수 있다고 규정(제2항)하고 있는데 이 역시 존치 건축물도 재개발사업의 대상에 포함됨을 전제로 하는 규정이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
나. 조합원 자격이 있는 ‘토지등소유자’에 해당하는지 여부(적극)=도시정비법 제39조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 재개발사업 및 재건축사업의 조합원은 토지등소유자로 한다고 하면서 재건축사업의 경우에는 재건축사업에 동의한 자만 해당하는 것으로 제한하고 있으나 재개발사업의 경우에는 아무런 제한도 규정하고 있지는 않으므로 정비계획에서 존치하기로 계획된 건축물의 소유자의 경우에도 같은 규정에 따라 조합원의 자격이 있는 토지등소유자에 해당함은 도시정비법의 문언상 명백합니다.
또한 도시정비법 제39조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 재개발사업의 조합원을 토지등소유자로 하도록 규정한 것은 재개발사업의 시행에 이해관계를 갖는 토지등소유자로 하여금 사업시행계획의 작성 및 변경(같은 법 제45조제1항제9호) 등 사업 시행의 중요한 사항에 대하여 의결 권한을 부여하기 위한 것인데, 질의 가에서 살펴본 바와 같이 본인 소유의 건축물이 철거되지 않고 존치하는 건축물의 소유자도 해당 건축물이 위치한 전체 정비구역에서 시행되는 재개발사업에 이해관계가 있는 자로 보아야 하고, 같은 법 제39조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 재건축사업 조합과는 다르게 재개발사업 조합의 경우 재개발사업에 동의하지 않은 토지등소유자도 조합원으로 강제 가입되도록 규정하고 있는 점을 고려하면 정비구역 내 존치 건축물의 소유자에게도 정비구역 내 도로, 상하수도 및 공원 등 정비기반시설의 설치계획(같은 법 제52조제1항제2호)이 포함된 사업시행계획의 수립 등 조합의 주요 의사 결정에 참여할 수 있는 권한을 부여하는 것이 타당합니다.
2. 결어=법제처 유권 해석은 일응 법 문구에 충실한 해석이라고 할 수 있지만 사실상 정비사업과 이해 관계가 덜한 존치 건물 소유자가 조합원으로 편입되어 조합 의사 결정에 개입하게 하는 것이 입법정책적으로 적절한지에 대해서는 법령 정비 권고 의견도 있었는 바, 향후 입법적으로 정리가 있어야 할 것입니다.
김래현 변호사 / 법무법인 현